Toma de decisiones en adquisiciones militares

(Infodefensa.com) - Gustavo Eduardo Andrés Saralegui, Buenos Aires - Las adquisiciones para Defensa en general son el resultado de las propuestas que efectúan los staff (EE.MM) de las Fuerzas Armadas, en respuesta al planeamiento que diseña el buró técnico de los ministerios o secretarías de defensa, los cuales para desarrollar estos programas deben contar con el aval político del ejecutivo y la aprobación del Congreso.

Estas decisiones en Iberoamérica generalmente se hacen muy engorrosas para los políticos, porque implica que los programas de adquisiciones para el área Defensa, deban competir con programas de infraestructura pública, ya sea del sector de salud, educación y transporte. Frente al desconocimiento general sobre los posibles beneficios de un programa de defensa, (cuyo “tester” sería el campo de batalla), es probable que las personas perciban que los otros programas les aportaran un beneficio personal mayor.

Por lo tanto, los votantes podrían llegar a modificar sus preferencias electorales, si presienten que los políticos en el gobierno no los benefician. La Defensa Nacional como la Salud, Educación y Transporte son bienes públicos y la preferencia de un programa para un área implica renunciar a otro. En términos de teoría económica, la alternativa de mayor valor a la que renunciamos, es el costo de oportunidad de la opción elegida. Con otra sintaxis la oración puede expresarse, el costo de oportunidad de una acción, es la alternativa desaprovechada de mayor valor.

Una inversión en un sistema de armas, siempre está supeditada al monto de la erogación y condicionada por la alternativa de menor costo, aunque optar por el bajo costo signifique no cumplir con el nivel de prestaciones requerido. Esto determina una realidad, donde la inversión en equipos nuevos, se compara con compras de sistemas de segunda mano o la modernización de los actuales. A pesar de ser muy común este tipo de decisiones, inclusive estimulada por los agentes económicos (contratistas y proveedores) que interactúan en el sector Defensa, lleva a simple vista a un error importante.

En primer lugar, como criterio de evaluación, se compara un concepto de futuro producido recientemente (en el mundo de los autos, sería hablar de un cero km) contra una concepción desarrollada en el pasado y usada. En consecuencia, si bien la inversión será menor, la operación y mantenimiento (O&M) de dicho sistema, se verá influenciado por la paulatina obsolescencia, menor fiabilidad y disponibilidad operacional que incide en la operación y afecta el mantenimiento. El resultado produce un incremento sostenido de los gastos de O&M, al principio en forma proporcional o lineal pero luego en forma no proporcional. La inversión inicial, es solo una parte de los costes totales que significa la futura adquisición y relativamente menor que los gastos que representa la operación y mantenimiento, durante todo el ciclo de utilización del sistema de armas considerado. Si asimilamos los costos de un sistema de armas a la imagen de un iceberg, la inversión inicial es solo la parte visible y los gastos de O&M aquello que no se ve flotando.

Una estimación del coste en el ciclo de vida para sistemas de armas, muestra que en navíos la inversión está en el orden del 30% mientras que la O&M&D (D= disengagement) en el 70%. En aeronaves y vehículos terrestres entre el 37 y 39% mientras que la O&M&D en un rango del 54 y 41% respectivamente. El resto corresponde a I&D que se incluye en la inversión inicial.

Al respecto cabe preguntarse si la decisión de reparar y modernizar la superestructura, planta motriz y hangar del rompehielos argentino ARA “Alte. Irizar”, luego del desbastador incendio a bordo, ha sido bien calibrada pensando que este navío esta en servicio desde 1978 y se estima mantener en operaciones 30 años más. El casco de un rompehielos, es una estructura vital y de cumplirse las metas fijadas llegaría a 60 años navegando en los hielos antárticos.

También en relación a Argentina, es preciso analizar el remplazo de un sistema de armas y plataformas como los aviones Mirage III. Posiblemente muchos expertos aeronáuticos, encuentren como un “mal menor” y una salida transitoria, optar por los F1 que están siendo ofrecidos en el mundo. Jordania sustituyó estos cazas por nuevos sistemas y tiene en reserva sus Mirage F-1 CJ/EJ, con células y motor sin horas remanentes por falta de inspección. Igualmente Francia dispone sus F-1CT y los F-1CR con más de 7.000 horas y 4.000 horas de vuelo y España su flota de F-1M, con simuladores y soporte logístico. Para estos países seria un curso de acción positivo, reducir gastos de desactivación y transformar la retirada en una operación sin costo. En referencia a este relevo, además se estudia sustituir este sistema de armas por el entrenador avanzado IA 63 Pampa, lo cual significa directamente eliminar la posibilidad de cumplir la misión asignada en su momento a estos cazas.

La observación lleva a entender que el sistema de armas a adquirir, deberían ser cazas polivalentes o de superioridad aérea, con un radio de combate no inferior a 1.600 km que les permitan despegar, navegar en territorio amigo, ejecutar una misión típica, regresar a su base de origen con reserva de carburante de seguridad y aterrizar. Este radio de acción prefijado, debe ser independiente del perfil de la misión (Hi-Lo-Hi ó Hi-Hi-Hi, etc.), condiciones meteorológicas y configuración de combate.

La descripción de estos casos donde lo posible es lo menos aconsejado, induce a profundizar en el análisis de criterios, métodos y modelos de evaluación de costes en programas y proyectos de adquisiciones de material bélico, como en indicadores de evaluación económica financiera, (Valor actual) y de Control de Proyectos: (i) Earned Value Management (EVM) y (ii) Project Management Book of Knowledge - (PMBOK).

En lo que respecta a criterios como en todo proyecto de inversión pública el más utilizado es el análisis Coste/Beneficio. Los métodos de estimación más comunes son coste real, bottom up, paramétrico, por analogía, top – Down y prospectivo. Los modelos siguiendo la clasificación NATO 2007 se pueden catalogar en de Optimización, Simulación, Apoyo a la toma de decisiones y Estimación.

Sin embargo, aún la mejor selección en materia de adquisiciones, sigue posiblemente subordinada a los motivos inicialmente descriptos, los cuales se pueden resumir en que la inversión en Defensa es altamente dependiente del costo de oportunidad frente a una elección social. Además aunque se tome la decisión y se adquiera un determinado programa de armas, este queda ligado a los recursos asignados a O&M. En Argentina, este ítem es una variable de ajuste muy utilizada en el presupuesto de Defensa en función de la ejecución del Presupuesto Nacional. En los cálculos anuales del Ministerio de Defensa, los gastos en Personal son un gasto fijo a menos que se decida una reforma estructural, si las inversiones en adquisiciones están definidas, solo queda O&M como alternativa para ajustar el presupuesto.

Al examinar la situación de las adquisiciones para la Defensa en Iberoamerica y el comportamiento que asumen los políticos, deberían tenerse en cuenta ciertos conceptos teóricos. Los estados crean un marco jurídico para delegar en las fuerzas armadas el monopolio del ejercicio de la violencia. El nivel mas alto en la escalada de opciones que la política dispone para resolver conflictos es un acto de fuerza. Trance al cual se llega cuando se infiere que no pueden alcanzarse los fines por consenso o poder y se necesita recurrir al empleo de los medios (armas) propios contra los ajenos. Para lograrlo deben tenerse capacidades superiores al rival.

En la actualidad, el peso relativo en combate que tienen los nuevos sistemas de armas de alcanzar las altas prestaciones necesarias “performance”, replican a su vez en el costo y por ende en la envergadura del estudio para la probable adquisición. La compra de equipamiento militar viene experimentando un incremento del coste en respuesta a la mayor demanda operacional (Ao), fiabilidad técnica, eficacia y reducción del riesgo que supone estar en combate. En virtud de lo descripto parece aconsejable considerar, como técnica de evaluación de adquisiciones el coste del ciclo de vida (LCC). Varias organizaciones en el mundo bajo el enfoque de la Ingeniería de Sistemas han avanzado en esta técnica cuyo antecedente más importante es un informe publicado en 1965 por el DoD USA. Entre las entidades que más han avanzado en su valorización y tratado están las del área Defensa de los EE.UU y del Reino Unido, posiblemente por ser los países occidentales con mayor presupuesto bélico. Las instituciones y los trabajos más destacados son:
- International Organization for Standardization (ISO) / International Electrotechnical Commission (IEC) mediante la ISO /IEC 15288 Ingeniería de Sistemas. Procesos del ciclo de vida del sistema (2002).
- Department of Defense (DoD), USA (2003) “Operation of the Defense Acquisition System” .
- Ministry of Defence (MoD), UK (2005) “The Acquisition Handbook”.
- NATO (1992), AAP-20 Phased Armaments Programming systems (PAPS) y NATO Headquarters (1997) en “Logistic Handbook”.

En síntesis todos estos manuales identifican las fases del ciclo de vida en: concepto, desarrollo, producción, operación - mantenimiento y retirada. El coste del ciclo de vida es el costo total en que incurre un Estado al adquirir un programa considerando toda la vida útil, basado en el despliegue y alistamiento en tiempos de paz. Las categorías son Coste de Pre adquisición: asociados a la concepción, Coste de Adquisición: relacionado a la investigación y desarrollo (I&D), ingeniería y construcción (E&C), pruebas, traslados y soporte logístico (ILS). Coste de Operación: gastos variables en función del uso como combustible y personal. Coste de Mantenimiento: agregado al mantenimiento preventivo y correctivo, repuestos y reparaciones, “up grade” y soporte logístico. Coste de retirada: aplicados al mantenimiento para quedar en reserva y al desarme final.

Las consideraciones más importantes que llevan a valorizar el coste del ciclo de vida como técnica de evaluación son:
1. La tasa de incremento anual de los sistemas de armamentos, la cual en promedio se estima en un 10%, por tanto en 7,25 años un determinado sistema de armas duplicaría su valor. V = (1 + 0,1)7,25 = 2
2. El alto porcentaje relativo al total, que significan los gastos de O&M durante el ciclo de vida útil de los proyectos de Defensa. Cada vez se exige mayor disponibilidad operacional (Ao) de los sistemas, lo cua va asociado a un gran nivel de tecnología y un soporte más especializado.
3. El concepto introducido por el Reino Unido a partir de 2007 “value for money” valor por dinero, filosofía de gestión que privilegia el mejor uso de los fondos públicos en un proyecto de capital a partir de la combinación de la economía y eficiencia
4. En general los sectores de Defensa en la mayoría de los países de Iberoamérica no realizan una estimación de costos, suficientemente respaldado por procedimientos que proporcionen la normalización y verificación de los datos de entrada. Por tanto los resultados no pueden ser validados para elaborar un protocolo estándar que permita evaluar futuros programas de adquisiciones.

El Coste del ciclo de vida como técnica de evaluación, con apoyo en la ingeniería de sistemas y la gestión en Planificación (I) junto a la Estimación (II), Presupuestación (III) y Análisis (IV) de costes, permitiría incorporar una herramienta metodológica muy interesante para la toma de decisiones en Adquisiciones de sistemas de armas. El objetivo debería ser lograr: una estructura genérica de descomposición de costes con un formato normalizado. Para cada tipo de armamentos tipificar una estructura de descomposición del trabajo (WBS) y de costos (CBS).

Esto incluso contribuiría en el futuro a que los militares se concentren en la conducción y ejecución de operaciones y tácticas.