(Casa Rosada) -
TRANSPORTE
En diciembre de 2015, el transporte público y la infraestructura pública para el transporte privado se encontraban en una situación caracterizada por el desorden administrativo, la falta de inversión, modelos de gestión obsoletos o distorsionados y corrupción.
En los trenes del área metropolitana, por ejemplo, casi la mitad de las vías se encontraban en un estado regular o malo, el sistema de frenado automático estaba instalado en sólo el 10% de la red, en la ex línea Roca, y casi todos los ingresos de las empresas ferroviarias venían no de los boletos pagados por las pasajeros (cuyo aporte era mínimo), sino de los aportes del Estado Nacional. En la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, sólo funcionaba una draga dentro de una flota de 115 embarcaciones. La isla Demarchi, una de las delegaciones de la subsecretaría, era la principal postal de la desidia: muelles abandonados, embarcaciones desguazadas, galpones vacíos y edificios sin mantenimiento.
Los relevamientos enviados por las secretarías y los organismos descentralizados que después pasaron a formar parte del Ministerio de Transporte muestran coincidencias sobre el diagnóstico de situación en diciembre de 2015. De dichos relevamientos surgió la existencia de sistemas de control manuales y precarios, parcialmente reemplazados por la contratación de sistemas automáticos de control poco confiables que nunca habrían sido puestos en funcionamiento y habrían sido contratados
por sumas mayores a los precios promedio del mercado.
El estado general de la infraestructura era precario, especialmente en el caso de la Red Nacional Vial y el sector ferroviario. No se evidencia que haya existido alguna vez un plan estratégico para el sector del transporte. No se implementó un plan estratégico unificado del sector del transporte. Esto permitió que cada área se manejara según sus propios criterios.
Existía también un bajo nivel de ejecución en los organismos con obras a su cargo. En muchos casos, el criterio elegido para hacer una obra habría sido político. El caso más claro es el de Vialidad Nacional, el análisis de cuya gestión en los años anteriores al cambio de gobierno mostraría un criterio discrecional en el otorgamiento de obras viales.
En diciembre de 2015 había 54 obras ferroviarias paralizadas. Veintiséis pasos bajo y sobre nivel estaban en la misma situación. La obra del soterramiento del Sarmiento se había anunciado varias oportunidades: se instaló la tuneladora, pero los trabajos no empezaron.
El estado financiero de las secretarías y los organismos descentralizados, además, era ruinoso, muchos de ellos arrastraban deuda multimillonarias. Se observó también una tendencia a la burocratización y la generación de papeleo innecesario que podría haber derivado en la desaparición
de información sensible. En la Secretaría de Gestión de Transporte se encontraron 72.452 expedientes sin resolución y habían desaparecido expedientes con los comprobantes de pago de los subsidios millonarios distribuidos a las empresas de transporte entre 2003 y 2011.
La pista de los expedientes faltantes llevó a las nuevas autoridades hasta la Fundación Garrahan, donde encontraron los expedientes en el programa de reciclado de la institución. En total desaparecieron 122 cajas con expedientes. Las nuevas autoridades instruyeron sumarios correspondientes. Las áreas que en diciembre de 2015 fueron agrupadas dentro del nuevo Ministerio de Transporte tuvieron el año pasado un presupuesto de 93.000 millones de pesos, de los que 8.545 millones de pesos, un 9%, quedaron sin ejecutar. Las áreas más sub-ejecutadas fueron las que tenían
obras por delante. Una explicación de esto es que cada área administraba su presupuesto en forma independiente, lo que daba como resultado que, por un lado, un conjunto de programas registraran altos niveles de ejecución y en algunos casos abultadas deudas, y por el otro, que algunos programas se encontraran sub-ejecutados.
Esta descoordinación no sólo tenía impactos financieros, sino que también perjudicaba los objetivos
de política pública definidos por las autoridades. Un caso paradigmático en este sentido era la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, que el año pasado tuvo 900 millones de pesos para obras de modernización portuaria pero sólo ejecutó menos de 5 millones de pesos. Además, había deudas y pagos atrasados. Las más significativas pertenecen a organismos descentralizados bajo la órbita del Ministerio de Transporte: la Dirección Nacional de Vialidad tenía en diciembre de 2015 obligaciones impagas por 13.000 millones de pesos, la Administradora de Infraestructura Ferroviaria debía 1.200 millones de pesos y la Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado tenía deudas sin documentar por 800 millones de pesos.
Las nuevas autoridades del ministerio tampoco pudieron acceder a una lista detallada con los activos y los inmuebles que pertenecen a las secretarías o los organismos descentralizados, mucho menos conocer fehacientemente la composición del patrimonio, su valuación y distribución física. El control ha sido deficiente en general y en muchos casos inexistente.
Las distintas áreas ferroviarias bajo la órbita de ex Dirección Nacional de Planificación de Transporte no tenían contacto entre sí ni trabajaban de manera coordinada. En la ex Secretaría de Transporte se tomaron decisiones que, por desconocimiento o arbitrariedad, dieron lugar a reclamos millonarios que en diciembre de 2015 estaban sin resolver. Por ejemplo, los reclamos por incumplimiento en los reintegros de las contribuciones patronales de las empresas transportistas de cargas, que suman alrededor de 500 millones de pesos.
La renegociación de los contratos de concesión de Ferrovías y Metrovías, dispuesta por la Ley de Emergencia, en 2002, seguían pendientes. No había ninguna política o norma de control de gastos. El caso más emblemático corresponde a la rendición de cuentas de las empresas UGOMS y UGOFE, gestionadoras de la emergencia ferroviaria con recursos del Estado por más de 8.000 millones de pesos: sus gastos nunca fueron aprobados, por lo cual actualmente se desconoce el uso efectivo
que se le había dado a ese dinero.
Tampoco parecía haber una política o un sistema de gestión de trámites. En el momento del cambio de administración había decenas de miles de trámites sin resolver. Por ejemplo, los más de 15.000 expedientes por infracciones a transportistas de carga por incumplimientos dentro del marco de un programa creado en 2009 y llamado REFIGGRA (Régimen de Fiscalización de Granos y Ganado de la República Argentina). Esta demora en los procedimientos, que impedía el desarrollo de muchas
actividades productivas, se advirtió también en trámites que requerían una resolución indispensable e inmediata. Como, por ejemplo, los permisos de carga internacional, que demoraban seis meses o más en emitirse. O el trámite para incorporar una unidad para realizar un servicio chárter, que podía demorar cerca de nueve meses.
Por otra parte, el vínculo entre el Estado y las empresas operadoras de servicios de colectivos urbanos y de larga distancia era de una naturaleza precaria. El Estado Nacional subsidia al transporte público de Buenos Aires y alrededores desde hace mucho tiempo, pero a partir de fines de la década pasada la situación empezó a hacerse insostenible, por lo que le costaba al Estado y por los malos incentivos que generaba en las empresas concesionarias. En 2015 el Estado Nacional dedicó unos 55.000
millones de pesos, más de lo que invirtió en la Asignación Universal por Hijo, para subsidiar los viajes en tren (algo menos de 17.000 millones de pesos) y colectivo (38.000 millones de pesos) de los habitantes de la ciudad de Buenos Aires y el conurbano. Entre 2005 y 2015, los subsidios a los viajes en tren se multiplicaron por 31.
Entre 2008 y 2015, los subsidios a los viajes en colectivo se multiplicaron por 13. En los trenes suburbanos, los pasajeros sólo aportaban el 5% de los ingresos de las empresas ferroviarias. El Estado aportaba el 95% restante. En los colectivos porteños, los pasajeros sólo aportaban el 28% de los ingresos de las empresas. El Estado ponía el resto. El sistema, además, revelaba un actitud muy poco federal. Mientras el boleto de colectivo en Buenos Aires costaba tres pesos, en Córdoba costaba
9,15 pesos; en Neuquén, 8 pesos; en Posadas, 6,5 pesos; y en Rosario, 6,3 pesos. La diferencia en las tarifas se debía a que los subsidios al transporte público en el país representaban 1,2% del PBI, pero Buenos Aires y el conurbano concentraban el 60% de esos subsidios.
Entre 2005 y 2015, el presupuesto de la Dirección Nacional de Vialidad, que se ocupa administrar y ampliar la red nacional de caminos, se multiplicó por diez, hasta los 23.000 millones del año pasado. Incluso si lo ajustamos por inflación, el aumento es importante, de más del 40%. Aun así, el estado
de la red nacional vial y la calidad de los corredores no reflejaban en diciembre de 2015 semejante incremento presupuestario. En el momento del cambio de gobierno, el 40% de la Red Vial Nacional estaba en condiciones de tránsito elevado. Luego de 12 años, la cantidad de rutas con problemas
de seguridad (las famosas “rutas de la muerte”) o de capacidad (colapsadas de tráfico) creció de 1.000 kilómetros a 3.400 kilómetros.
El incremento presupuestario tampoco fue acompañado por una adecuada priorización y asignación de los recursos. No hubo un plan estratégico vial y se hicieron obras sin criterio socioeconómico, que no tenían conectividad entre sí debido a que se dispusieron cupos de presupuesto para las constructoras, lo que hizo que las obras empezaran pero en general demoraran muchísimo más tiempo en terminarse o quedaran a mitad de camino. De esta forma, se mantenían muchos obradores y a la gente “empleada”, pero sin avanzar en la concreción de trabajos. “Aunque tiene el 0,7% de la población del país, Santa Cruz recibió el 12% de las obras de Vialidad Nacional”.
Además, el reparto fue discrecional: benefició a algunas provincias, especialmente a Santa Cruz, mucho más que a otras; y benefició a algunas empresas, como Austral Construcciones y las otras constructores de Lázaro Báez, mucho más que a otras, ante lo que se hizo la denuncia penal correspondiente. Aunque tiene el 0,7% de la población del país, Santa Cruz recibió el 12% de las obras de Vialidad Nacional en el período. Casi todas estas obras fueron adjudicadas al Grupo Austral, muchas de las cuales estaban sin terminar (y habían costado mucho más de lo
que valían) el día de la asunción del presidente Mauricio Macri.
Pese a que la función principal y estratégica de Vialidad Nacional es administrar la Red Vial Nacional, gran parte del presupuesto se destinó a obras en rutas provinciales o caminos y calles municipales. De esta forma, Vialidad Nacional abandonó su función primordial al punto de que algunas provincias tuvieron que ocuparse de las rutas nacionales. Un ejemplo de esto fueron la Ruta Nacional 36 y la Ruta Nacional 19, ambas en Córdoba, donde el gobierno provincial, después de pedir en reiteradas oportunidades su transformación en autovías, terminó avanzando por su cuenta aún sin la expresa autorización de Vialidad Nacional, que mientras tanto ejecutaba obras en municipios “amigos” de la provincia.
Esta falta de criterio unificado sobre el destino de las obras resultó en una política anti-federal, que atrofió las direcciones de vialidad provinciales y la capacidad de las provincias de ocuparse de sus propias rutas, además de convertir la inversión en caminos en una transacción política.
Muchos organismos de la Administración Nacional llegaron a diciembre de 2015 con deudas gigantescas y varios meses de facturas impagas a sus proveedores y contratistas. El caso de Vialidad Nacional era uno de los más flagrantes. En el momento del cambio de gobierno, Vialidad Nacional
debía casi 14.000 millones de pesos, equivalentes al 70% del presupuesto destinado a obras en 2015. Tenía, también, más de mil convenios abiertos con provincias y municipios por más de 130.000 millones de pesos; obras que se anunciaban una y otra vez sin ejecutarse y promesas incumplidas que, de haber sido ejecutadas, habrían requerido 7 u 8 presupuestos anuales de la DNV.
En 2003 la Red Nacional tenía apenas 1.000 kilómetros de autovías, a la que había que sumar otros 800 kilómetros de autovías provinciales. Ya entonces el déficit de infraestructura era importante: había otros 2.000 kilómetros de caminos de demandaban, para evitar accidentes fatales, una ampliación urgente. Doce años después, a fines del año pasado, la red de autopistas estaba en alrededor de 2.800 kilómetros, es decir, que no llegaba a cubrir ni las demandas que ya existían en 2003. En el mismo período, el tránsito en las rutas se incrementó notablemente, llevando la necesidad de autopistas a unos 6.300 kilómetros. Fuera de las autovías, la red tenía en diciembre otros 3.500 kilómetros de rutas nacionales inseguras y con grandes problemas de tránsito, casi el doble que en 2003. Con el dinero usado en obras de muy bajo rendimiento social –en, por ejemplo, Santa Cruz–, se podría haber saldado esta brecha.
En 2003, las rutas nacionales estaban en situación de emergencia no sólo por su capacidad, sino también (y fundamentalmente) por el mal estado del pavimento. Si bien en los primeros años se observó una mejora a partir del presupuesto del la DNV y un nuevo programa de concesiones por peaje, tres mandatos presidenciales después los resultados están muy por debajo de las expectativas. Del lado de Vialidad, los programas de mantenimiento se ejecutaron de manera desigual, por culpa de los cambiantes compromisos presupuestarios y la afectación de fondos a obras improvisadas por interés político. Del lado de las concesionarias de peajes, se incumplieron gran parte de los contratos: ante la falta de ajuste la tarifa de los peajes, las empresas se negaban a ejecutar las obras acordadas.
Estas idas y vueltas generaron un círculo vicioso, porque cuando se retrasa una obra de repavimentación, el deterioro es cada vez más profundo: la obra contemplada resultaba insuficiente y se volvía necesario hacer una más costosa. Además, los pliegos de la DNV para las licitaciones de repavimentaciones son muy antiguos (de 1994 o anteriores) y exigen el uso de materiales poco apropiados para las condiciones climáticas, de suelo y de tránsito que existen en casi todo el país (suelo muy blando, calor y sol, y camiones con sobrecarga). En esto también influyó la política de desmantelamiento del sistema de control de peso en los camiones.
Otro de los temas prioritarios para mejorar es la transparencia. En los últimos años, Vialidad Nacional licitaba las obras con condiciones que sólo podían cumplir determinadas empresas. Las obras se licitaban sin un proyecto detallado, con el objetivo de cotizar un precio pactado artificialmente bajo y luego alcanzar el monto real con modificaciones, que se aprobaban expeditivamente, sin siquiera la revisión de profesionales. Los anticipos de las obras –incluidos los de las que nunca comenzaban–eran superiores a los valores promedio del mercado. El precio pagado por kilómetro en el período era entre un 30% y un 50% más alto de lo que vale en el resto de América Latina.
Una de las obras emblemáticas de este sistema fue la autovía de la Ruta 3 entre Comodoro Rivadavia (Chubut) y Caleta Olivia (Santa Cruz), originalmente adjudicadas a Austral Construcciones y Kank y Costilla, ambas pertenecientes al Grupo Austral, de Lázaro Baez. Son tres tramos que en total significan 92 kilómetros de autovía. Fueron licitados en 2007 a un valor de 673 millones de pesos. A fines del año pasado se habían pagado 852 millones de pesos y la obra sólo tenía una ejecución del 31%. En atención a ello, estos contratos fueron rescindidos en marzo de este año por la nueva gestión en Vialidad y actualmente los tres tramos están siendo licitados por un presupuesto oficial de 2000 millones de pesos. De haber continuado los contratos originarios, las obras hubiesen costado más de 3000 millones de pesos adicionales.
A las empresas del grupo Austral se les pagaron 1178 millones de pesos el año pasado. De la observación de los pagos surge que respecto al vencimiento según contrato de 60 días corridos desde la presentación de la factura, el grupo cobró en promedio a los 25 días de emitido el certificado, es decir, 35 días antes de su vencimiento. En el mismo período, lo habitual era que la DNV pagara los certificados de obra con un retraso de alrededor de 210 días después del vencimiento del plazo de 60 días. Es decir, la diferencia entre las empresas de Lázaro Báez y el resto de las empresas en el plazo de cobro era de 245 días, más de ocho meses. Las empresas del grupo Austral se vieron enormemente beneficiadas por una situación totalmente irregular dentro de Vialidad Nacional. No solo en 2015 sino
también en años anteriores.
Además de la falta de planificación y el reparto con criterios políticos, Vialidad Nacional compartía otro rasgo común con otros organismos de la Administración Nacional: la completa ausencia de estadísticas confiables. Especialmente sobre la cantidad de muertes en las rutas. En los ocho años
después de la creación del Observatorio Vial hubo un marcado sub-registro de víctimas fatales y un déficit de información en general. En estos últimos años se murió más gente de la que se reconoció oficialmente. En materia de seguridad vial, contar con datos fidedignos y completos es imprescindible para tomar decisiones adecuadas y salvar vidas.
Más allá de lo expuesto, todavía en Vialidad Nacional hay cuadros técnicos y operativos capaces y entusiasmados con el nuevo plan de obra pública vial, orientado a devolver la seguridad, transitabilidad y capacidad a la red vial federal.
AEROLÍNEAS ARGENTINAS
En diciembre de 2015, Aerolíneas Argentinas mostraba una delicada situación financiera, escasa competitividad comercial e irregularidades en varios procedimientos administrativos. Ocho años después de ser reestatizada, la empresa seguía perdiendo cientos de millones de dólares al año. En 2015, Aerolíneas requirió 532 millones de dólares de aportes del Estado Nacional para funcionar. Entre 2008 y 2015, recibió aportes del Tesoro por 29.676 millones de pesos, un promedio de dos millones de dólares por día.
En el momento del cambio de gobierno, la empresa contaba con una flota de 79 aviones, de los cuales sólo 30 eran propios. De esos 30, cuatro habían sido desprogramados y eran imposibles de recuperar. Tres de ellos se encontraban estacionados en el desierto en Estados Unidos, pagando 400.000 dólares cada uno por año.
El grupo empresario no presentaba balances de Aerolíneas Argentinas, Austral, Aero Handling y Jet Pack desde 2013. En el caso de OPTAR S.A., una agencia de turismo mayorista, los balances eran inexistentes desde 2008, el año en que fue expropiada. Además de que era una infracción legal en sí misma, esta situación era más grave porque los déficits de estas compañías eran cubiertos con fondos del Tesoro nacional.
Existían, además, deudas acumuladas y erogaciones impagas por compra y alquiler de flota y materiales aeronáuticos. Al llegar la nueva administración, se recibieron cartas de intimación de pago de distintos proveedores internacionales y nacionales. Con la fabricante de aeronaves Boeing se sostenía una deuda de 3.500 millones de pesos, una gran parte de la cual consistía en obligaciones incumplidas en 2015. A Airbus, otra fabricante de aeronaves, se le debían 1.250 millones de pesos.
La deuda de capital con Embraer por compra de aviones era de 6.400 millones de pesos. En total, había 15.000 millones de pesos en pagos pendientes.
En materia administrativa, la empresa se desenvolvía con desprolijidad. No existían procedimientos ni criterios a ser considerados para cada tipo de compra. El 50% de los pagos correspondía a compras por factura directa no respaldadas por una orden de compra. Había también un alto volumen de anticipos con falta de conciliación y seguimiento. Por ejemplo, anticipos a proveedores librados y no compensados por 541 millones de pesos y anticipos de gastos de empleados por 21 millones de pesos.
Además, existían más de 160 fondos en cajas chicas descentralizadas desde los que también se pagaba a proveedores.
No había ningún proceso de cierre contable mensual ni anual. Faltaban conciliaciones sobre cuentas críticas para la operación. Sólo en Aerolíneas, había partidas abiertas por más de 5,3 millones de pesos. En relación con esto, se desaprovecharon oportunidades impositivas como créditos fiscales
técnicos no recuperados (más de 500 millones de pesos), exenciones fiscales no utilizadas y múltiples desmanejos impositivos (cambio contable en el tratamiento de los aportes del Estado, retención de impuesto a las ganancias de beneficiarios del exterior, no actuación como agente de recaudación
en varias provincias). El problema en los cierres contables derivó en el incumplimiento de obligaciones fiscales y en rectificativas.
La Gerencia de Tecnologías de la Información mostraba varios problemas. El proyecto de implementación del sistema SAP generó un costo en contratación de consultoras de aproximadamente 200 millones de pesos. Pese a estas sumas millonarias y a haber transcurrido muchos meses desde su puesta en funcionamiento, el sistema no dio buenos resultados. Fue puesto en marcha sin haber realizado pruebas, sin validar la información a volcar y sin el total de las capacitaciones dictadas. El centro de cómputos de la compañía tampoco respondía a los estándares mínimos requeridos. Por esta razón, la administración anterior resolvió construir un nuevo data center, que nunca se puso en funcionamiento. Como no se hizo un análisis sobre la conveniencia de construir ese data center contra la alternativa de arrendar el espacio en un sitio comercial, se terminó
construyendo en un subsuelo, lo que lo hace especialmente inseguro para situaciones de lluvias intensas.
La desinversión en las redes y en telefonía era muy grande. Sólo existía equipamiento moderno en el nuevo edificio de T4, en Aeroparque. Esta desinversión hacía más injustificable la construcción del nuevo data center: poca utilidad habría tenido si los medios necesarios para accederlo eran obsoletos. Las contrataciones en temas de tecnologías de información también eran irregulares. Aerolíneas Argentinas contrató varias veces a Arsat y le adjudicó servicios sin licitación. Dentro de los servicios contratados figuran dos especialmente problemáticos. Primero, el hosting de una página web para Aerolíneas, por 188.000 dólares. Ese sitio nunca funcionó. Segundo, la implementación de comunicaciones satelitales de respaldo en aeropuertos del interior sin haber definido los requisitos mínimos esperables de la prestación, como el ancho de banda o el nivel de servicio comprometido.
Independientemente de estos problemas, la compañía mostraba algunos resultados positivos. El nivel de puntualidad de sus vuelos era de 84%, mejor que el de su competencia. La tasa de ocupación de los vuelos era de 83%, también muy buena en términos relativos. De enero de 2015 a enero de 2016 aumentó un 17% el número de pasajeros transportados. Se llegó a un récord de 111.000 pasajeros transportados en el fin de semana de recambio de quincena en enero de 2016, con un récord de puntualidad de 85% y sin ninguna cancelación. Además, la empresa forma parte de una buena alianza internacional como Sky Team, la segunda alianza más importante del mundo, lo cual permite tener una plataforma para la construcción de un perfil internacional para Aerolíneas Argentinas.
En materia de recursos humanos, la empresa contaba con 12.333 empleados al 10 de diciembre de 2015. No había claridad sobre los convenios vigentes y era muy opaco el esquema de liquidaciones. La distribución de personal entre las distintas áreas de la compañía era muy desequilibrada si se la compara con otras empresas del rubro. No existían procesos formales de evaluación de desempeño ni fijación de objetivos.
En lo que hace a la infraestructura, no existían inventarios físicos de repuestos, materiales consumibles o bienes no aeronáuticos. Había un gran retraso en la actualización del registro de activos fijos de la compañía. Dos aeronaves de más de 40 millones de dólares cada una no estaban
contabilizadas. No estaban revaluados los repuestos ni desglosados los ítems relacionados con el mobiliario. No había ningún sistema de gestión de los activos fijos.
Hace unos años Aerolíneas Argentinas decidió construir un nuevo hangar en Ezeiza, el Hangar 5. Se emprendió una obra faraónica sobre terrenos que no pertenecían a la empresa. La construcción, que fue desestimada por Aeropuertos Argentina 2000 por sus costos y magnitud, fue presupuestada en 2014 en 397 millones de pesos. La obra, que se suponía que sería finalizada en 2015 pero que a fines de ese año estaba ejecutada en menos de un 70%, habrá costado finalmente más de 600 millones de pesos.
En materia de gestión comercial, las sucursales operaban por fuera del sistema SAP, dado su mal funcionamiento. Las conciliaciones de cobranzas de tarjeta de crédito estaban demoradas, lo que generaba una fuga de ingresos. No había, tampoco, herramientas de prevención de fraude sobre las ventas con tarjeta en el mercado local. Quedaron cuentas significativas por cobrar a organismos públicos por 330 millones de pesos. La política publicitaria tampoco respondía a una planificación inteligente. Se otorgó pauta publicitaria sin plan de medios. No se medían retornos sobre las prestaciones de servicios de patrocinio.
Tres meses antes del cambio de gestión, en septiembre de 2015, Aerolíneas Argentinas suscribió un acuerdo con Líneas Aéreas Sol que estipulaba la obligación de un pago mensual por parte de Aerolíneas en dólares por 210 horas “block”, más el costo del combustible de los vuelos consecuentes. El contrato significaba para Aerolíneas un pago equivalente a un millón de pesos por día.
Las nuevas autoridades solicitaron una cotización a las más importantes firmas de auditores del país para realizar un primer análisis y un informe del estado de situación a la toma de control. Ese informe realizado en conjunto por las firmas Price Waterhouse Coopers y Ernst Young detalló la mayoría de los puntos antes identificados y sirve de punto de partida para una serie de investigaciones y análisis que se están realizando.
BELGRANO CARGAS
Belgrano Cargas y Logística SA (BCYLSA) es la empresa estatal que opera desde agosto de 2013 las principales líneas de trenes de carga del país. La red, que atraviesa 17 provincias, está integrada por la línea Belgrano, que alcanza el norte de la República; la línea San Martín, que cubre la zona Central y Cuyo; y la línea Urquiza, que se extiende por la mesopotamia.
En 2015, el estado económico y financiero de la empresa era crítico.El año pasado Belgrano Cargas perdió más de 2100 millones de pesos. Nunca se le exigió una rendición completa de cuentas, que incluyera sus ingresos genuinos y los egresos reales. No se incluían, por ejemplo, los aportes del Tesoro y se dejaban afuera a más de 4.000 empleados, con lo cual se daba la imagen de que BCYL era una operación rentable. En realidad, los ingresos genuinos de BCYL fueron cayendo año tras año hasta 2015, el peor año de las últimas décadas, en el que la red transportó 2,5 millones de toneladas para las tres líneas. En 2003 había transportado 5,3 millones de toneladas, más del doble.
La organización mostraba poco interés por la gestión profesional y tampoco estaba basada en los principios básicos que deben existir en el manejo de lo público, como la transparencia, el trabajo en equipo y una alineación con objetivos claros y razonables. Además, la empresa operaba sin inventarios. El stock de repuestos y materiales estaba dividido en distintos sistemas con información parcial y sin una constatación física. Varias veces, por ejemplo la empresa compró materiales que ya tenía y dejó de comprar otros que sí le faltaban.
En relación a los recursos humanos se verificó la existencia de personal dentro de la empresa que cumplía funciones políticas y que rivalizaba abiertamente con otros sectores de la organización, también del Frente Para la Victoria, pero pertenecientes a otra corriente. Este cortocircuito generaba
que no existiera trabajo en las áreas de Planeamiento y Formación de Precios y Compras y Abastecimientos, ya que sólo respondían a intereses parciales. Una muestra de este estancamiento son las 1.700 órdenes de servicio realizadas en 2015, que son compras directas efectuadas por otros sectores ante la inoperancia del sector de compras.
El estado de las locomotoras era obsoleto: tenían una edad promedio de 47 años, muchas máquinas eran de 1950 y los talleres no tenían elementos de trabajo ni repuestos para realizar reparaciones. En los últimos dos años de su gestión, el anterior gobierno demostró un interés superficial por el estado de los trenes e intentó revertir esta tendencia con la compra de máquinas, que en diciembre de 2015 no habían llegado.
Otro signo del deterioro y abandono que rodeaba a BCYL era el estado de sus vías: las formaciones debían circular a muy baja velocidad para evitar descarrilamientos: entre 12 km/h y 15 km/h para las líneas Belgrano y San Martín y menos de 10 km/h en el caso de la línea Urquiza. A pesar de estas precauciones, BCYL tenía un promedio de 1,5 descarrilamientos por día. En su mejor momento, las tres líneas supieron tener 15.655 kilómetros de vías en operación: en diciembre de 2015 sólo contaban con 9.064 kilómetros y en mal estado.
El estado de de los talleres ferroviarios, que habían sido motivo de orgullo para el país, era de abandono total. Abundaban la chatarra y la dejadez y desde hacía décadas que no se proponía un plan razonable de disposición de material en desuso.
ADMINISTRACIÓN DE INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA (ADIF)
La Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) es la empresa estatal que administración la infraestructura de los trenes del Estado. Desde el punto de vista financiero la compañía estaba en diciembre de 2015 totalmente desfinanciada: tenía deudas atrasadas con contratistas por más de 1.200 millones de pesos y reclamos por aproximadamente 800 millones de pesos por multas o mayores costos originados por incumplimientos de la propia ADIF.
Muchas obras ferroviarias importantes estaban paralizadas, la mayoría iniciadas entre 2006 y 2009 pero abandonadas entre 2011 y 2012. El Plan de Nivelación, de enero de 2015, consistía en la realización de aproximadamente 200 obras para compensar la falta de mantenimiento de los siete años anteriores. Estos planes contemplaban un presupuesto de 370 millones de pesos para Metrovías (concesionaria de la línea de trenes Urquiza) y 285 millones de pesos para Ferrovías, pero el porcentaje ejecutado fue muy bajo.
De las obras licitadas en Mar del Plata la más importante era la Estación Ferroautomotora. Esta obra avanzó en un 85% y en diciembre de 2015 llevaba dos años paralizada. Nunca se pudo disponer de los terrenos afectados. El servicio de trenes de pasajeros Buenos Aires – Mar del Plata estaba interrumpido desde el 24 de agosto de 2015 por la rotura de un puente ferroviario sobre el Río Salado. En el corredor a Rosario las obras estaban paralizadas desde septiembre de 2015.
ADIF tampoco tenía un sistema de gestión integrado. En 2014 se licitó el desarrollo de un sistema de gestión integral y se adjudicó por 1.200.000 pesos a una empresa de La Plata sin antecedentes. En simultáneo, ADIF contrató a ocho desarrolladores durante casi un año y medio y los puso a disposición de la contratista, pagando por dichos contratos 1.800.000 pesos. En síntesis: se pagó dos veces por el mismo trabajo.
No existía un área de control de gestión: no se presupuestaban ni controlaban gastos profesionalmente y no existía ninguna gestión destinada al control de gastos, incluyendo las cajas chicas o tarjetas de combustible con consumos desmesurados asignadas a personas no vinculadas a
ADIF.
El sistema de registro de inventarios era completamente deficiente. Solo existían los libros físicos de entradas/salidas de cada depósito, pero incluso éstos son actualmente búsqueda. En materia de inventario, por ejemplo, la mitad de los más de 40 productos de tecnología del área de comunicaciones, entre los que había pantallas LED, cámaras de fotos de distintos tipos, proyectores 3D, pantallas, sistemas de sonido, etc., no estaban en la compañía. Entre los aparatos que faltan figura un proyector 3D utilizado en Tecnópolis y valuado en más de 400.000 pesos.
La forma de gestionar las importaciones desde China para el proyecto Belgrano Cargas está bajo investigación. El gasto más notorio estaba relacionado con el material de origen chino que descansaba en depósitos fiscales. Había 1.200.000 sets de fijaciones en el Puerto de Buenos Aires
por los que se pagaban 20.000 dólares por día a empresas privadas. Y se pagaban 350.000 dólares por mes para almacenar 175.000 toneladas de rieles en el puerto de Campana. Una planificación elemental debería haber ordenado el traslado inmediato de todo este material a instalaciones propias existentes o de terceros en lugares más adecuados, para evitar todos estos costos.
En los libros contables de ADIF figuraban rubros como “suscripciones” por más de 5 millones de pesos. Se compraron 15 GPS de la marca Garmin por 150.000 pesos: en diciembre de 2015 faltaba la mitad. “Sólo en 2015, el tamaño del personal aumentó un 20%”. En términos de recursos humanos, la estructura organizacional era inadecuada para una empresa de construcción de infraestructura: sobraba gente en determinados lugares y faltaban profesionales en puestos clave.
También faltaba personal calificado: menos del 25% del personal era de especialidad técnica o ingenieril. Había empleados provenientes de las ciudades de origen de los funcionarios de turno, otros sin tareas específicas o parientes de empleados acomodados. El estado del edificio donde
se trabajaba era lamentable: estaba sucio, no se cumplían normas básicas (como la prohibición de fumar en su interior), había documentación tirada en el suelo y cables sueltos en pasillos y oficinas.
Oficialmente los empleados de las primeras líneas cobraban sueldos muy bajos comparados
con posiciones similares en el mercado, pero por alguna razón había más de 60 contratos con personas que aparentemente no prestaban ningún servicio en la compañía. Sólo en 2015, el tamaño del personal aumentó un 20%. El departamento de prensa, en el mismo período, se duplicó.
En cuanto a la infraestructura de la red, no existía un área de ingeniería acorde con la dimensión de la inversión en marcha. Los procesos de ejecución y control de obras eran inadecuados y llevados adelante por personal sin calificaciones para el puesto. No existía ningún proceso de control de calidad para prevenir desperfectos como el que ocurrió con los durmientes en las vías a Rosario y Mar del Plata.
OPERADORA FERROVIARIA (SOFSE)
La Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE) es una empresa estatal creada en 2008 para prestar los servicios de transporte ferroviario de pasajeros que le fueran asignados. Integra Ferrocarriles Argentinos junto a otras empresas estatales del sector ferroviario. En diciembre de 2015, SOFSE tenía deudas por 900 millones de pesos. Se dejó de pagarles a proveedores mayoritariamente en octubre. El 75% del presupuesto destinado a obras para 2016 corresponde a obras que quedaron demoradas en 2015 por atrasos en los pagos. Sólo el 3,8% del presupuesto del año pasado fue cubierto con ingresos por cobro de tarifa: la operadora prácticamente no tenía ingresos comerciales por el alquiler de los múltiples locales en sus estaciones.
Las tarifas estaban desactualizadas desde 2012 y se perdió por falta de planificación la oportunidad de actualizar las tarifas a la par que se ponían en funcionamiento los coches nuevos. La aseguradora de riesgos de trabajo (ART) nunca se hizo presente en la compañía. Así, se pagaban 900 millones de pesos por año y la alícuota era de 12,38%. La siniestralidad aumentó significativamente en los últimos tres años. No había ningún control y la compañía no tenía información sobre los 1900 juicios en curso por parte de la ART para poder actuar sobre la siniestralidad.
La compañía no contaba con sistemas administrativos: sólo se registraba a partir de la orden de compra, con lo cual no había manera de saber si había contrataciones con anterioridad que pudieran significar una deuda. Aproximadamente el 70% de los contratos de servicios de las líneas estaban vencidos. Existían contratos con firmas difíciles de verificar, y no había un seguimiento adecuado de las deudas, lo cual generaba incobrabilidad.
No había una política de stock centralizada. Esto generaba, entre otras cosas, la compra de repuestos que ya existían. Lo mismo sucedía con la ropa: había mucho stock de talles que no se usan. La sociedad tenía 7 sistemas diferentes para liquidar sueldos de 23.300 personas (incluidos sistemas en Excel). No había información detallada sobre cuántos empleados había ni quiénes eran. Tampoco había una política de automotores razonable o transparente; lo mismo sucedía con el pool de celulares.
En términos de infraestructura se encontraron serios problemas en la alimentación de energía para tracción eléctrica. En diciembre de 2015 el gobierno anterior inauguró la electrificación de la ex línea Roca, a pesar de que la obra no estaba terminada. Faltaban cosas esenciales, entre ellas, justamente, la provisión de energía para el funcionamiento de los trenes. Si bien se compraron coches nuevos nunca se mostro el mismo interés por renovar las vías y aun así nos encontramos con gran cantidad de material rodante con mantenimiento vencido y el estado de las vías era muy malo en varios ramales. Esto se debía principalmente a que el ministerio había comprado nuevos pero nunca había mostrado el mismo interés por renovar las vías.
En las ex líneas Roca, San Martín y Mitre los sistemas eléctricos de señales eran obsoletos. Un ejemplo que ayudaba a dimensionar la falta de planificación es la compra de vagones más altos que los andenes de las estaciones. Esto obligó a armar y alquilar andenes provisorios con fenólico y caños. Las obras para levantar los andenes definitivos nunca se iniciaron. A su vez, hubo falta de planificación absoluta de los coches chinos nuevos: no se tuvo en cuenta el mantenimiento y la transferencia de tecnología fue prácticamente nula, a pesar de haber pagado 24 millones de dólares por asistencia técnica.
ORSNA, ANAC e INTERCARGO
El Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) tenía en diciembre del año pasado 3.000 millones de pesos depositados en plazos fijos de corto plazo a una tasa del 14%, muy por debajo de las tasas de mercado y de los índices de inflación. Tomando como referencia una tasa de mercado de 28%, se puede estimar que el ente regulador de aeropuertos estaba perdiendo más de un millón de pesos por día sólo por la mala tasa, sin computar el impacto de la inflación sobre el valor real del fideicomiso donde estaban los fondos.
En materia de obras, el organismo mostraba una baja ejecución de las obras aeroportuarias y de seguridad adjudicadas. En el segundo semestre de 2015 el ritmo de ejecución se ralentizó aún más, quizás por la coyuntura política, y se dejaron varias obras paradas o suspendidas.
En 2008, el ORSNA invirtió 350 millones de pesos (unos 900 millones de pesos a valores de diciembre de 2015) en la construcción de un nuevo aeropuerto en Río Hondo. Este aeropuerto está a menos de 100 kilómetros de otros dos aeropuertos existentes –Santiago del Estero y San Miguel
de Tucumán– y en el momento del cambio de gobierno sólo recibía un vuelo comercial por semana. Obras como ésta, que no respondían a una planificación inteligente ni eran estratégicamente sustentables, venían de decisiones políticas y representaron una costosa inversión para el organismo.
En materia administrativa, el ORSNA impuso incrementos en los costos de la actividad aerocomercial, sin mejorar las prestaciones. En noviembre de 2015, incrementó la Tasa de Uso de Aeroestación Internacional de 44 dólares a 57 dólares por cada pasajero internacional
embarcado. Este nivel tarifario es muy alto en comparación con los estándares internacionales.
Por otra parte, no todos los aeropuertos recibieron el mismo tratamiento de parte del organismo. Muchas veces el ORSNA se negó a aprobar modificaciones y actualizaciones de tasas a los aeropuertos del Grupo B, los no concesionados a Aeropuertos Argentina 2000. Algunas de estas tasas, de hecho, se mantuvieron intactas desde el año 2000. En cambio, en lugar de aprobar aumentos de tasas, se acordaban compensaciones a través de la compra de equipamientos diversos a valores superiores a los promedios del mercado, independientemente de su requerimiento o no por las autoridades del aeropuerto receptor.
En materia de recursos humanos, el ORSNA contaba en diciembre de 2015 con 253 empleados, entre los cuales había un alto nivel de politización, relegándose al personal histórico, quienes en algunos casos fueron enviados en comisión a otras áreas de gobierno. Auditorías posteriores revelaron que una gran proporción del personal incumplía la cantidad de horas de trabajo estipulada en sus contratos.
La Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), por su parte, se encontraba en una situación administrativamente ordenada, con balances y reportes al día. En 2015, sus gastos fueron de 2.500 millones de pesos, con un 64% correspondiente a los sueldos de sus 3.700 empleados. El control del gasto operativo, sin embargo, era muy bajo y había ineficiencias, por ejemplo, en las compras de autobombas y en la contratación de servicios. En materia de recursos humanos, el organismo resistió exitosamente el ingreso de facciones políticas en los lineamientos de su funcionamiento. La Dirección de Transporte Aéreo fue abiertamente intervenida por agrupaciones políticas ligadas con el ex oficialismo nacional. Eso llevó a que se desdibujara su rol de regulación y control en la política aerocomercial.
En materia de infraestructura, existía un atraso de años tanto en los aeropuertos comerciales como en la aviación en general. Esto hizo que los aeródromos y los aeropuertos argentinos perdieran claramente posición relativa respecto de otros en la región. Los aeropuertos argentinos no cumplían en diciembre con los estándares que el país tiene como objetivo para la Organización de la Aviación Civil Internacional ni cuentan con sistemas modernos de aeronavegación, como vuelos por GPS.
Intercargo es una empresa pública que presta servicios de rampas y logística en aeropuertos. En julio de 2015 Aerolíneas Argentinas la contrató para llevar pasajeros en ómnibus desde Aeroparque hacia Ezeiza y viceversa. En lugar de pagarle por pasajero transportado le pagaba por ómnibus. Y como los ómnibus iban casi vacíos, el contrato se transformó en la práctica en un subsidio de Aerolíneas a Intercargo, que también daba pérdidas a pesar de dedicarse a una actividad que podría ser rentable fácilmente.
Intercargo se manejaba con sistemas administrativos obsoletos y disociados entre los diferentes procesos. La contabilidad, los pagos, las cobranzas y los almacenes, entre otras cosas, se realizaban usando software básico, de una forma muy rudimentaria y con muchos procesos manuales. La opacidad de estos procesos, llevados a cabo por empleados que trabajaban en compartimentos estancos y sin sistemas, era altamente ineficiente en términos de control. La empresa estaba embargada por una multa del Ministerio de Trabajo, que resultó en un pedido de inhibición por una tasa de 11.802 pesos del año 2001. En ningún momento se llevó control de los reclamos de los seguros de siniestros y los controles de stock de repuestos, combustibles o consumibles eran muy deficientes.
El sistema de compras de la compañía, si bien desde lo formal estaba auditado por los síndicos y administrado por la Gerencia de Legales, presentaba deficiencias sustanciales, por ejemplo, que no garantizaba la mejor relación precio-calidad. Un ejemplo elocuente de este costoso sistema es el de las bolsas plásticas transparentes para residuos. Cada tres meses se compraban bolsas por 250.000 pesos a un único proveedor. Siempre se pedían precios a seis empresas y se presentaban dos: una
que cobraba $1,60 por bolsa y otra que cobraba $2,80, y la empresa que ofrecía el menor precio era siempre descalificada por “mala calidad”.
Un caso extremo de este sistema fue el de los posgrados. El plazo medio de compra en Intercargo era de entre 60 a 150 días. Sin embargo, el 9 de diciembre de 2015, un día antes del cambio de gobierno, se pagaron, en el tiempo récord de un día, dos posgrados en la Universidad de Buenos Aires para el presidente, que ya había renunciado a la empresa, y su gerente de planificación estratégica. Ambos posgrados costaron un valor nominal de 98.000 pesos cada uno, aunque por el pago anticipado y al
contado se logró bajar el costo a 50.000 pesos cada uno. La nueva administración realizó gestiones para recuperar este importe y obtuvo un reembolso por ambos posgrados en mayo de 2016.
En materia de recursos humanos, el número total de empleados de Intercargo era desorbitado. Aunque el número de vuelos en el país aumentó sólo un 15%, en los últimos diez años se duplicó la cantidad de empleados. Y aún así el personal de pista que efectivamente trabajaba en carga y descarga de equipaje y limpieza era insuficiente para alcanzar los estándares de tiempos operativos exigidos por contrato.
Existía un sistema de omisión y condonación de ausencias que eran justificadas desde la oficina de personal para que los empleados no perdieran el presentismo. Esta práctica generó una muy mala planificación de las actividades de rampa, ya que se debía calcular las operaciones con personal en exceso, debido al alto ausentismo, que los fines de semana llegaba al 25%. Tampoco se despidió a personas a las que la Policía de Seguridad Aeroportuaria había retirado la credencial de acceso al aeropuerto por sospechas fundadas de robos de equipaje a pasajeros.
Los laxos controles de seguridad del personal y la falta de sanciones, contribuyeron a que los robos de equipaje se multiplicaran en los últimos años. En razón de que sólo un juez podía determinar la responsabilidad penal de los actores, el personal apartado por estos hechos se mantenía en la nómina y cobrando sueldo, aun cuando la PSA los hubiera encontrando cometiendo estos hechos en flagrancia y les hubiera retirado en el acto la credencial de acceso al aeropuerto.
En materia de infraestructura, las instalaciones para el personal de rampa y limpieza estaban en un estado muy por debajo de los estándares requeridos. Una cantidad muy grande de equipos estaba fuera de servicio y sin posibilidad de reparación. Los baños, vestuarios y comedores del personal de rampa en todas las escalas (pero en especial los de Ezeiza) estaban en condiciones deplorables. Sí fueron renovadas, en cambio, las oficinas gerenciales.
