Introducción
La madrugada del pasado domingo 24 de noviembre
se puso fin a casi una década de desencuentros entre el equipo negociador iraní
y los representantes del P5+1 (EU3 hasta 2006) respecto al programa nuclear de
la República Islámica de Irán. Bajo la presidencia y mediación de la Alta
Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, Catherine Ashton, los ministros de Exteriores de todas las partes
implicadas en la negociación, Alemania, China, Estados Unidos, Francia, Reino
Unido, Rusia e Irán, firmaron el “Pacto
de Acción Conjunto” en el Palacio de las Naciones de Ginebra (Suiza).
Dicho pacto, que simboliza un primer paso en el largo y difícil camino para
solucionar la crisis nuclear iraní, es un acuerdo provisional de seis meses de
duración que contiene una serie de medidas a cumplir por ambas partes con un
doble objetivo conjunto: que se generen mayores niveles de confianza entre las
dos partes, al mismo tiempo que se intenta ganar tiempo para negociar un acuerdo
definitivo al final de dicho periodo en que se asegure las intenciones pacíficas
del programa nuclear.
Además, responde también a un doble objetivo que pretendían alcanzar cada una
de las partes a corto plazo: desde el lado de Teherán, la disminución del
régimen de sanciones y el reconocimiento del derecho de enriquecimiento de
uranio en su territorio (objeto de debate posterior); y, por parte del P5+1, la
ralentización del programa nuclear iraní y un régimen de control y verificación
más severo sobre el mismo a través del Organismo Internacional de la Energía
Atómica (OIEA) para asegurarse que no hay ninguna dimensión militar. Así, se
pasa de los gestos a los hechos y realidades.
Acciones recientes que ayudan al
acuerdo
No obstante, este acuerdo histórico no sólo es
fruto de las negociaciones en el marco de las dos últimas reuniones del P5+1 e
Irán celebradas en el mes de noviembre en Ginebra, sino que viene precedido o
acompañado de una serie de acciones en los últimos dos meses que lo han
facilitado. Entre las más destacadas, cabría resaltar en primer lugar el nuevo
acuerdo de cooperación firmado por el presidente de la Organización de la
Energía Atómica de Irán, Ali Akbar Saheli, y el director del OIEA, Yukiya Amano,
en la visita de este último a Teherán el pasado 11 de noviembre.
Un segundo aspecto es la publicación este mismo
mes de noviembre del informe
del OIEA sobre las actividades del programa nuclear iraní. En dicho informe se
resalta que Irán ha disminuido considerablemente la expansión de sus capacidades
de enriquecimiento de uranio desde que Hassan Rohani ha asumido el cargo de
presidente. De hecho, durante dicho periodo el uranio enriquecido al 20%
almacenado por Irán sólo se ha incrementado un 5% para alcanzar los 196 Kg (para
construir un artefacto nuclear son necesarios aproximadamente 250 Kg
enriquecidos al 90% aproximadamente). Al mismo tiempo, también se señala que
desde el mes de agosto no se ha añadido ningún componente mayor al reactor de
aguas pesadas de Arak.
En tercer lugar, ha resultado clave la voluntad
política mostrada por el presidente estadounidense, Barack Obama, y su homólogo
iraní, Rohani, previa autorización del Líder Espiritual Ayatolá Ali Jamenei, de
agotar la vía diplomática para buscar una solución negociada al dossier nuclear
de Irán, alejando así la posibilidad de una intervención militar contra el
mismo. En esta dirección y tras el discurso de Rohani en la Asamblea General de
Naciones Unidas, la administración Obama no sólo ha protagonizado algunos gestos
de buena voluntad hacia el ejecutivo iraní, con llamada incluida entre los dos
presidentes, sino que además su administración ha logrado retrasar la votación
en el Congreso estadounidense de un nuevo paquete de sanciones a Irán que iba a
ser aprobado justo dos días antes del inicio de la última reunión en
Ginebra.
Por parte del Estado persa, tanto la designación
del ministro de Exteriores iraní, Mohammad Javad Zarif, como nuevo responsable
del equipo negociador en detrimento del secretario del Consejo Supremo de
Seguridad Nacional (aspecto que eleva las negociaciones a categoría
ministerial), como la necesidad de Rohani de cumplir su promesa electoral de
aliviar los efectos de las sanciones internacionales sobre la maltrecha economía
iraní, pasando por los recientes discursos públicos de Jamenei dando su apoyo a
la aproximación diplomática de Rohani, han mostrado explícitamente la voluntad
negociadora iraní para alcanzar un acuerdo.
Finalmente, la utilización de las puertas
traseras por parte de los equipos diplomáticos de Estados Unidos e Irán ha
resultado clave para preparar gran parte del acuerdo antes de las dos reuniones
de Ginebra. En este sentido, según informaciones aparecidas en Associated Press
(AP) y Al-Monitor corroboradas
por la inteligencia israelí, se han producido un mínimo de cinco reuniones
bilaterales secretas entre oficiales estadounidenses e iraníes, la mayoría de
ellas celebradas en Omán. La primera tuvo lugar en marzo –con Ahmadineyad aún
como presidente- y el resto después de la elección presidencial iraní de junio
en las que ganó Rohani. Así, parte del “Pacto de Acción Conjunto” fue acordado
en estas reuniones entre representantes de Estados Unidos e Irán.
Los claros del “Pacto de Acción Conjunto”
Dado el contexto internacional en el que se
producen las negociaciones y atendiendo a las opciones que las partes tenían
sobre la mesa, se puede sugerir que el contenido de este primer acuerdo
provisional es satisfactorio tanto para los miembros del P5+1 como para Irán
porque consiguen alcanzar los objetivos citados con anterioridad.
Así, del acuerdo firmado se puede desprender que
se congela parcialmente el programa nuclear iraní durante seis meses y que se
establece un sistema de control y verificación sobre el mismo mucho más
estricto. En esta dirección, las principales medidas son:
- Irán facilitará toda la información requerida sobre su programa nuclear y
permitirá el acceso de los inspectores del OIEA a sus instalaciones. Ello
incluye inspecciones diarias a las plantas de enriquecimiento de uranio de Fordo
y Natanz.
- No se realizarán avances en las actividades de Fordo y Natanz quedando
totalmente prohibida la puesta en marcha de nuevas centrifugadoras en dichas
instalaciones. Además, se detiene el desarrollo de la planta de Arak.
- Irán no podrá enriquecer uranio por encima del 5%. Respecto a sus reservas
de uranio enriquecido al 20%, la mitad deberá convertirse en fuel para su
reactor nuclear de Teherán, y la otra mitad deberá diluirse por debajo del 5%.
A cambio de ello, Irán obtiene ciertos
compromisos por parte de las potencias internacionales entre los que
destacan:
- Irán podrá seguir vendiendo su actual cuota de petróleo sin que se le exija
la reducción de la misma. Aunque no podrá aumentarla en estos primeros seis
meses.
- Irán podrá recuperar una parte de los activos congelados en el extranjero
por sus ventas de petróleo.
- Se suspenden las sanciones a las exportaciones de productos petroquímicos,
al oro y metales preciosos, así como a la industria automovilística iraní.
- La Unión Europea y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas no impondrán
más sanciones al Estado persa relacionadas con el programa nuclear. Asimismo,
Estados Unidos también se abstendrá de incrementarlas pero siempre teniendo en
cuenta los poderes que tienen tanto el presidente como el Congreso
estadounidense sobre ello.
En un total aproximado, se calcula que con estas
medidas Irán podrá recuperar entre 6 y 7 billones de dólares, de los que unos 4
billones procederán directamente de los activos congelados por la venta de
petróleo. Desde mi punto de vista, aunque es una cantidad importante, es menos
de lo que se esperaba en un primer momento. Y más, teniendo en cuenta que en los
borradores utilizados por la administración Obama para ganar el apoyo de algunos
congresistas al acuerdo, la cantidad estipulada llegaba a unos 10 billones de
dólares (el borrador manejado por los opuestos a la negociación situaba la
cantidad en unos 20 billones de dólares para torpedear el acuerdo).
Por ello, sería conveniente preguntarse por qué
Irán ha aceptado esta suspensión de sanciones a la baja más allá de la
argumentación de su delicada situación económica. Junto a ello y en mi opinión,
el “Pacto de Acción Conjunto” contiene otros puntos oscuros importantes como si
éste reconoce o no el derecho de Irán a enriquecer uranio en su propio
territorio, cuál va a ser la evolución de la posición negativa al acuerdo de los
aliados regionales estadounidenses, Israel y Arabia Saudí, así como de los
respectivos sectores internos contrarios a la negociación, y que capacidad
tendrán los actores para gestionar tanto este acuerdo provisional, como la
negociación del futuro acuerdo definitivo.
Las sombras del “Pacto de Acción Conjunto”
Como se indica anteriormente, existen algunas
sombras que deberían rebajar la euforia inicial y adoptar una posición más
prudente. Sin negar que este “Pacto de Acción Conjunto” tenga un carácter
histórico, sobre todo, en las relaciones bilaterales entre Estados Unidos e Irán
y que, al mismo tiempo, pueda representar un primer paso en la solución de la
crisis nuclear iraní, no es menos cierto que deja ciertas incógnitas en el aire
sobre comportamientos de algunos actores e interpretaciones de los contenidos
que deberán ser gestionadas correctamente. A continuación paso revista a algunas
de esas sombras:
El derecho de Irán a enriquecer uranio en su
propio territorio
Nada más firmarse el acuerdo y en las ruedas de
prensa posteriores, ya surge la primera discrepancia en relación al contenido
del Pacto y si éste reconoce o no el derecho de Irán de enriquecer uranio.
En este sentido, el ministro de Exteriores iraní,
Javad Zarif, afirma que el Pacto contiene el derecho a enriquecer uranio,
aspecto ya reconocido por el Tratado de No Proliferación (TNP) del que Irán es
miembro. En el lado opuesto, el Secretario de Estado estadounidense, John Kerry,
afirma todo lo contrario y niega de forma rotunda que Irán posea o se le
reconozca dicho derecho. Esta ambigüedad de interpretación ya no sólo del Pacto,
sino también del TNP, también responde en este caso a una escenificación
obligada por parte de Estados Unidos e Irán para vender dicho acuerdo como una
victoria y una cesión de la contraparte ante los sectores respectivos más
reacios y opuestos a la negociación.
No obstante, bajo mi punto de vista el Art.
4.1 del TNP sí reconoce implícitamente el derecho de enriquecimiento de
uranio a las partes firmantes. Frente a ello, la doctrina utilizada por Estados
Unidos defiende que este reconocimiento debería ser explícito y no se menciona
directamente. La discrepancia se traslada al acuerdo firmado por la
interpretación que se hace del derecho iraní a enriquecer uranio por debajo del
5%. Para Javad Zarif éste es un reconocimiento de los derechos iraníes, mientras
que Kerry afirma que es una cesión provisional en el marco del acuerdo.
De todos modos, dicho punto volverá a ser tratado
al finalizar los seis meses de duración del acuerdo provisional y será, de
nuevo, un punto de fricción y controversia entre ambas partes difícil de
solucionar ya que, como estipula el Pacto, se deberá “definir de forma conjunta
un programa de enriquecimiento con límites prácticos y medidas de transparencia
que aseguren la naturaleza pacífica del programa”.
Y en este sentido, cualquier propuesta que
intente obligar a Irán a enriquecer su uranio en el exterior y pararlo en su
territorio será rechazada por cruzar una de las líneas rojas establecida por
Jamenei y el equipo negociador. Además, significaría el fin político de Rohani y
la vuelta a la primera fila de los órganos decisores del sector más conservador
respecto al programa nuclear y a las relaciones con Estados Unidos.
En un sentido contrario, la administración Obama
también tendrá serias dificultades a nivel interno y externo en acordar un pacto
definitivo que contemple el derecho de Irán a enriquecer uranio en su territorio
– a no ser que haya fuertes contraprestaciones a cambio, relacionadas con el
apoyo de Irán al régimen sirio de Al Asad o a Hezbollah.
Reacción de los actores internos y externos
opuestos al Pacto
Precisamente, otra sombra a tener en cuenta es la
gestión que la administración Obama debe realizar de las reacciones internas de
los actores opuestos al Pacto, así como de la reacción de sus aliados
regionales, Israel y Arabia Saudí. En este último caso, puede determinar o venir
condicionada por un cambio de estrategia en la política exterior estadounidense
de Oriente Medio.
Respecto a Irán, el respaldo de Jamenei al
proceso de negociación y al acuerdo alcanzado han dado a Rohani la credibilidad
y el margen que necesitaba para hacer frente a los sectores contrarios a su
aproximación diplomática en los próximos seis meses. Sólo un incumplimiento del
acuerdo por parte de Estados Unidos podría hacer peligrar su papel dentro del
sistema político iraní.
Y esta idea tampoco resulta descabellada ya que
existe un nuevo paquete de sanciones congelado por un periodo de un mes en el
Congreso estadounidense. Obama consiguió retrasar su votación y ahora está
intentando una prórroga de otros seis meses para evitar que se apruebe y no
afecte al Pacto. Así, el papel de Obama parece más complicado porque, en caso de
nuevas
sanciones, su credibilidad ante Irán y ante los otros miembros del P5+1
quedaría seriamente dañada y se perdería la unidad internacional en la vía
diplomática y en el apoyo a los regímenes de sanciones vigentes. Así, algunos de
sus miembros como Rusia o China podrían no seguir aplicando sanciones impuestas
anteriormente. Esto debilitaría la posición estadounidense frente a Irán y la
apuesta por la aproximación diplomática de Obama.
A ello se le añade la labor de vender el acuerdo
a los sectores republicanos y de su propio partido demócrata contrarios al
acercamiento con Irán (en pleno debate doméstico sobre la controvertida reforma
de la ley migratoria). Estas facciones no sólo exigen que un acuerdo con Irán y
la relajación de más sanciones vaya acompañada del compromiso de Teherán de
cesar su apoyo a Hezbollah y al régimen de Al Asad, sino que algunos de sus
miembros van más allá proponiendo el desmantelamiento del programa nuclear iraní
tal como se hizo con el de Libia en 2004.
Precisamente, ésta es la línea de argumentación
de otro presunto gran damnificado por el acuerdo, el gobierno israelí de
Benjamin Netanyahu, que lo ha calificado de “error histórico” tras presionar a
Estados Unidos y a otros miembros del P5+1 para que no lo firmaran. Sin embargo,
ni la opción del desmantelamiento a estas alturas resulta real ni aceptable por
parte de Irán, ni la intervención militar se tendrá en cuenta hasta que no se
agote la vía diplomática, ni todos los actores domésticos de Israel están de
acuerdo con la posición adoptada por el ejecutivo israelí respecto al “Pacto de
Acción Conjunto”.
Así, desde algunos
sectores del ejército y la inteligencia israelí se han mostrado favorables a
este acuerdo provisional porque retrasa un posible interés de Irán por lograr el
arma nuclear a cambio de una relajación o eliminación de sanciones menor de la
esperada y de una mayor intrusión en las inspecciones. Al mismo tiempo, el Pacto
refuerza al presidente Rohani frente a las posiciones más duras del régimen
dirigido por Jamenei. En esta dirección, estos sectores críticos con la posición
de su propio ejecutivo creen que Rohani capitalizó en junio pasado el voto de
descontento poniendo de manifiesto problemas de legitimación del actual régimen.
Por ello y sin olvidar quién es el “jeque de la diplomacia”, este sector de
militares y oficiales de inteligencia creen que en vez de esperar que el actual
sistema político iraní pudiera colapsar a causa de su delicada situación
económica provocada por las sanciones internacionales, un movimiento de reformas
o cambio podría activarse desde dentro del propio sistema que iría
reconduciéndose hacia posiciones más moderadas.
Teniendo en cuenta esta división existente y a
pesar del acuerdo provisional con Irán, en mi opinión las relaciones bilaterales
entre dos aliados tradicionales como Estados Unidos e Israel no van a variar a
pesar del descontento de Netanyahu. Éste sabe que la seguridad nacional israelí
depende de Estados Unidos. Es más, si se diera luz verde a su opción de
intervención militar contra el programa nuclear iraní no podría realizarla sin
la ayuda de su aliado estadounidense.
En este sentido, Obama deberá aguantar la
presión de Netanyahu y de los lobbies proisraelíes hacia su Administración y
hacia los congresistas en Washington que intentarán torpedear el acuerdo. En
cualquier caso, ambos Estados continuarán con su relación bilateral de aliados
preferentes como ya ha reiterado Obama en su compromiso de garantizar la
seguridad de Israel.
Muy diferente es el efecto producido por el
acuerdo en las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Arabia Saudí. Al
enfado por la no intervención militar estadounidense en Siria, la monarquía
saudí ahora debe sumar la aproximación diplomática entre Obama y Rohani
escenificada con el acuerdo sobre el programa nuclear iraní. En Riad y pese a la
dependencia militar con Estados Unidos, esto se ha percibido como una alteración
en la relación con Estados Unidos. De hecho y según algunas
fuentes, Arabia Saudí habría buscado alternativas al paraguas nuclear
estadounidense realizando inversiones en el programa nuclear pakistaní a cambio
de que se le facilitara acceso al arma nuclear en el momento que así fuera
requerido.
Con ello, la gestión de la relación con Arabia
Saudí sí puede resultar conflictiva por parte de Obama, a pesar que Estados
Unidos es el garante de la seguridad nacional saudí en un caso parecido al de
Israel. Pero no es menos cierto que la nueva estrategia de la administración
Obama en Oriente Medio va encaminada a buscar un equilibrio de poder regional y
evitar que tanto Arabia Saudí como Irán puedan convertirse en potencia
hegemónica regional. De este modo es como debería interpretarse y explicarse
también el intento de aproximación de la Casa Blanca con Teherán.
Así pues, la administración Obama no sólo deberá
verificar y controlar el cumplimiento del “Pacto de Acción Conjunto” por parte
de Irán, sino que al mismo tiempo deberá afrontar importantes retos en los
próximos seis meses para cumplir con su parte de lo pactado en el acuerdo
provisional y gestionar sus relaciones con sus aliados tradicionales en la
región: Israel y Arabia Saudí.
¿Por qué Irán acepta el acuerdo? El programa
nuclear “durmiente” y Siria
Más allá de la elección del nuevo presidente
Rohani y el importante efecto que las sanciones internacionales han provocado a
la economía iraní y que, en buena medida, han facilitado la vía diplomática con
Irán y su posterior disponibilidad a firmar el acuerdo, deberían buscarse otros
factores adicionales que hayan hecho cambiar la estrategia iraní respecto a su
programa nuclear. Bajo mi punto de vista, dos de estos factores serían los
relacionados con el concepto de programa nuclear “durmiente” y la guerra civil
siria.
Respecto a la primera variable, las sanciones
internacionales han afectado a la economía iraní pero no a su objetivo principal
que era frenar el desarrollo del programa nuclear desde que se reiniciara en
2005. Así, y ya en el tramo final de la presidencia de Ahmadineyad, Teherán ha
logrado adquirir las capacidades, el conocimiento y la práctica relativa a un
programa nuclear para uso civil. Ello ha sido reafirmado tanto por los servicios
de inteligencia estadounidenses como israelíes. No obstante, ambos incidían en
el hecho que no habían detectado la intención iraní de dar el paso definitivo
para lograr la dimensión militar de su programa.
Y esta es la pregunta: en estos momentos
¿necesita Irán el arma nuclear o enriquecer uranio al 20%? La respuesta es no y
por ello puede ir a una mesa de negociación y aceptar rebajar el nivel de
enriquecimiento de su uranio del 20% al 5% a cambio de una rebaja de sanciones y
de controles más severos. Y este es el gran logro de Jamenei y de la presidencia
de Ahmadineyad. Irán ha aguantado el régimen de sanciones hasta que ha logrado
alcanzar las capacidades y el conocimiento necesario para crear un programa
nuclear de uso civil, y una vez hecho, pasar de una dimensión civil a una
militar en el caso que existiera dicha voluntad no resultaría tan difícil.
Una vez cumplido el objetivo, en la etapa final
de Ahmadineyad y con el nuevo presidente Rohani se busca la mesa de negociación
para aliviar la economía iraní y establecer un programa nuclear “durmiente”, es
decir, sin plena capacidad atendiendo a las peticiones de las potencias
internacionales, pero que puede ser activado de nuevo en el momento que Irán
tenga esa intención. Eso sí, atendiéndose a las consecuencias de tal decisión. A
día de hoy, Irán no necesita el arma nuclear pero sí un programa nuclear
“durmiente”, y esto ya lo ha conseguido.
En relación a la segunda variable, es difícil
pensar que tanto en el marco de las últimas reuniones del P5+1 e Irán, como en
los encuentros secretos bilaterales mantenidos por representantes iraníes y
estadounidenses, no se haya tratado el tema de la guerra civil de Siria en algún
punto de la agenda. En este sentido, Estados Unidos ha vetado hasta ahora la
presencia de Irán en cualquier foro internacional para buscar una solución
política para Siria. Pero Irán, uno de los actores más decisivos e influyentes
en esta guerra civil por su apoyo al régimen de Al Asad, reclama estar en ellos
para defender sus intereses y su posición.
La mediación de Rusia para incorporar a Irán en
la mesa de negociación no ha dado resultado hasta el momento. Sin embargo, la
firma del “Pacto de Acción Conjunto” podría ser el salvoconducto y autorización
pertinente por parte de Estados Unidos a Irán para asistir a la próxima
conferencia de paz sobre Siria (o Ginebra II) a celebrar en Ginebra el día 22 de
enero. Así que Siria también debe tenerse en cuenta en el acuerdo provisional
alcanzado, aunque su nombre no aparezca en el documento.
Para finalizar y a modo de conclusión, para los
optimistas el “Pacto de Acción Conjunto” es un hecho histórico que puede ser el
primer paso para solucionar la crisis nuclear iraní y, además, puede marcar el
inicio de unas relaciones bilaterales entre Estados Unidos e Irán más
fructíferas. Para los prudentes, las negociaciones han permitido alcanzar un
primer acuerdo provisional satisfactorio para ambas partes. Pero deberá verse
cuál es la evolución en el cumplimiento del contenido en estos seis meses y cuál
es la actitud de los actores y variables que se oponen al pacto para poner sobre
la mesa otras opciones diferentes a la vía diplomática. Ello marcará la posible
firma de un acuerdo definitivo al finalizar el periodo marcado.
Finalmente y
para los pesimistas (u optimistas, dependiendo desde qué perspectiva observe los
claroscuros), a Obama sólo le quedan tres años de presidencia. A buen
entendedor, pocas palabras bastan.
*Xavier Servitja Roca es ayudante de
investigación del Grupo de
Estudios en Seguridad Internacional (GESI).
