Por Emiliano Galli - LA NACION
La Argentina suscribió un convenio internacional de seguridad, pero a más de 30 años de esa firma -por una ley no reglamentada- y de la adopción masiva de estos equipos clave para el comercio, prevalece la ignorancia normativa
Cambió el comercio, cambió el transporte, cambió la economía. Los barcos y los puertos sufrieron una transformación radical sin vuelta atrás. Se trata de un actor de perfil bajo, que vemos todos los días, y, sin embargo, es algo extraño para casi todos. Pero su trascendencia es tal que se dice de él que es causa eficiente y final de la globalización: cuando alguien pensó que el mundo era "chato" -con cadenas de producción internacionalizadas, sin fronteras-, él propició la estandarización de los usos y costumbres del intercambio comercial, ése que deriva en inversiones extranjeras, que generan desarrollo económico.
El contenedor, esa caja metálica o "tacho", es algo sin lo cual el actual modo de vida no sería posible. Fue de tal magnitud y tan vertiginosa la incorporación del contenedor en la economía internacional que el marco de referencia, de seguridad y de control tardó en llegar. En algunos países, más que en otros. En la Argentina, todavía no llegó.
En 1967 la Organización Marítima Internacional (OMI) comenzó a estudiar la cuestión de la seguridad de la "contenedorización" en el transporte marítimo, atenta a la adopción masiva de esta herramienta que en 1956 el creativo camionero norteamericano, Malcolm McLean, había imaginado para mover cargas de forma rápida, eficiente y barata.
Cinco años más tarde, la OMI junto con la Unctad, la oficina de Naciones Unidas que estudia el comercio y el desarrollo económico, analizaron un documento elaborado por la Comisión Europea al respecto, que se adoptó en el Viejo Continente en 1972 y que, finalmente, entró en vigor en el ámbito internacional el 6 de septiembre de 1977.
Los objetivos planteados por el convenio se refieren, por un lado, a garantizar la seguridad de las personas afectadas al transporte y al manipuleo de los contenedores y, por el otro, a generar estándares aplicables a cualquier modo de transporte, lo que es lógico si se piensa que un mismo contenedor se sube a un barco, a una barcaza, a un tren, a un camión, y en el medio es operado por múltiples grúas y equipos.
La Argentina suscribió a aquel convenio internacional sobre la seguridad de contenedores (CSC) con la sanción de la ley 21.967, promulgada en 1979, publicada en el Boletín Oficial del 6 de abril de ese año. Ese año, apenas 50.000 contenedores se movieron en el país. Veinte años más tarde, el volumen se multiplicó por 16 (unos 818.000). Y treinta años después, se elevó 35 veces: 1.750.000. En esos 30 años que pasaron, la incorporación de la herramienta fue inobjetable, pero nunca se reglamentó la ley de control de contenedores. Todo lo que tenga que ver con la seguridad de esta arteria del comercio internacional argentino permanece en un limbo jurídico, en una entelequia normativa.
"El contenedor no es un vehículo, pero está atado al transporte. ¿Por qué si todo lo que contiene este tacho, y todo transporte que contiene a este tacho, es sometido a exhaustivos controles, el contenedor no lo es? A estas alturas es imposible que una carga entre en un contenedor sin estar asegurada y es inconcebible que cualquier medio de transporte opere sin seguro. ¿Por qué esta diferencia con el contenedor?", se preguntó un transportista que opera en el puerto.
¿Qué dice el convenio? Que cada administración deberá establecer procesos de control y de verificación de los contenedores de acuerdo con los criterios aprobados por el convenio internacional, e incluso podrá delegar esa función. La Argentina no tiene organismo a cargo de esta tarea. Ni la Policía Federal ni Gendarmería o Prefectura, aunque la Aduana se arrogue esta función.
Un operador de amplia trayectoria, que protagonizó los primeros días del contenedor en el comercio exterior argentino, recordó: "Acá fue la Aduana la que empezó con las irregularidades, y ante el desconocimiento normativo, presionaban a los operadores cuyos contenedores no tenían un certificado que ellos pretendían para circular. Y lo hacían incluso para con aquellos que sí tenían la chapa de inspección continua acordada internacionalmente por los armadores. Y no me consta que esta discrecionalidad haya desaparecido".
Un estibador narró a La Nacion una situación que vio en el puerto: "El personal aduanero le dice al despachante que el contenedor no está en regla y que no puede ingresar. Ante la desesperación del operador, porque el cut off se le viene encima, termina cediendo".
Al día de hoy, 5958 barcos mueven en todo el mundo el equivalente a 14.776.030 de TEU (unidad de medida equivalente a un contenedor de 20 pies). Según el Instituto Internacional de Compañías de Leasing de Contenedores (IICL, por sus siglas en inglés, organismo que formuló un manual de control de equipos), sólo 9,4 millones de TEU fueron sometidos a controles en 2009.
"Cada contenedor y chasis tiene una identificación alfanumérica única que lo vincula con el dueño o el armador. Estos ayudan a realizar la trazabilidad de las unidades y permite la visibilidad integral [del equipo] a lo largo de toda la cadena logística", explica el IICL.
"Resulta conveniente analizar las consecuencias que puede generar este descontrol en el movimiento de contenedores que ingresan y salen de nuestros puertos, respecto de cómo pueden afectar la seguridad de la vida humana en los buques, puertos, en el transporte terrestre, en materia de protección del medio ambiente y, en última instancia, en cumplimiento de los pactos internacionales", reflexionó Enrique Bernabé, abogado especializado en derecho aduanero y miembro del Instituto de Derecho Aduanero.
Por su parte, Antonio Zuidwijk, consultor internacional en puertos y transporte marítimo, rubricó que sería importante "cumplir con la normativa internacional", aunque indicó, a propósito de los controles que hacen las navieras, que "ningún armador se atrevería hoy a mandar contenedores sin el debido control".
No hay un censo de cuántas personas trabajan con contenedores. Ni registro de cuántos siniestros tuvieron al "tacho" como protagonista, porque no existe como figura extendida en el mercado asegurador ni hay un organismo de control. Pero en las terminales y playas fiscales se rumorea que el 4% de los contenedores que circulan en la Argentina llegan sin la placa que señala que haya sido controlado, o sea, que se trata de un contenedor seguro.
Por otra parte, si la Argentina no cuenta con autoridad de aplicación, el riesgo se multiplicaría a tal punto que si el mercado internacional reconoce esta situación local frente a la norma, destinará a esta plaza no lo residual, sino lo que tal vez no cumple con derecho. Esto no sólo aplica a los contenedores de carga seca, sino a los refrigerados. Y a los de carga peligrosa. Basta sólo pensar que cuando la demanda global creció al ritmo que lo hizo en los últimos 20 años, la oferta pudo no haberla acompañado con calidad. China, en su momento, arrojó al mercado contenedores baratos -reconocen algunas fuentes de las terminales- que ahora navegan dispersos, y cuya vida útil pudo haber expirado hace tiempo.
La CSC ordena que todo contenedor debe tener un certificado de seguridad expedido por el fabricante del equipo, que debe renovarse cada 30 meses después de la inspección competente. "Si bien la responsabilidad del estado de los contenedores, según el CSC, siempre es del propietario del contenedor, salvo que la transmita contractualmente a un tercero, la Administración [oficial] debe establecer los procedimientos por seguir para que éstos puedan obtener los programas de autocontrol. En caso de no obtenerlos, los contenedores deberán ser inspeccionados periódicamente", amplió Bernabé.
Por otro lado, los talleres reparadores de contenedores deben estar acreditados ante esa autoridad de aplicación.
Roberto Destéfano, actual director de Estudios de la Asociación Argentina de Logística Empresaria (Arlog) y consultor internacional en logística del comercio exterior, contó a La Nacion que fue él quien desarrolló el primer taller de reacondicionamiento de contenedores de América del Sur dentro de la empresa Murchison, apellido totalmente vinculado al impulso de estos equipos en la logística argentina.
Cuando las compañías de leasing de contenedores comenzaron a trabajar con armadores "se planteó un verdadero dilema respecto de las reparaciones: los armadores requerían que fueran mínimas y rápidas, mientas que las compañías de leasing exigían que fueran completas para garantizar la perfecta manutención de sus unidades, independientemente del tiempo que les llevara", recordó.
"Con el CSC se establecieron una serie de normas -varias ya se aplicaban en la fabricación de los contenedores- para asegurarse la mayor seguridad en el transporte, manipuleo, etcétera. Entre los mandatos de este convenio, figura la fijación de una placa en todos los contenedores, existentes y "por existir", que certifique el cumplimiento de lo pautado", amplió. Destéfano señaló que con respecto a la inspección se generaron "no pocos debates, ya que fueron muchos los que vieron en esto un negocio interesante. Los contenedores venían por miles todo el tiempo y lo seguirían haciendo por mucho tiempo", indicó. Y agregó que no le consta en quién pudo haber sido delegada la inspección.
A su vez, Bernabé manifestó que la ley 21.967 -que incorporó el CSC, al que hoy están suscriptos 78 países- fue un reconocimiento de "la necesidad de mantener un alto nivel de seguridad en la manipulación, el apilamiento y el transporte de contenedores, relativa sobre todo al personal". Los armadores establecieron, en 2000, reglas uniformes para las inspecciones y reparaciones de contenedores. "Hay muchos contenedores que no serían aceptados por el marco de control, pero cuyos daños se pasan por alto por ser considerados desgastes normales de uso", amplió un estibador.
Asimismo, Bernabé recordó que todo operador de contenedores se encuentra obligado a presentar la documentación que acredite el cumplimiento de lo establecido por el CSC y que, en el caso del transporte terrestre, "se rige por el Código de Comercio y la ley 24.653 de transporte de cargas de 1996, que no prevé ninguna limitación de responsabilidad del transportista. Su responsabilidad es ilimitada", advirtió.
"El artículo 10 de esta última ley obliga al dueño de la carga a tomar un seguro sobre la mercadería con cláusula de no repetición contra el transportista", amplió. Sin embargo, estas múltiples normas "no logran eludir la confusión generalizada, al permitir situaciones que han conllevado a concursos y aún a quiebras de transportistas que no han podido enfrentar juicios millonarios iniciados en su contra", aludió Bernabé. En el caso del control y la seguridad de los contenedores, lo que se busca es uniformar responsabilidades. "Este estuche es un embajador itinerante y debe tener en todos lados el mismo tratamiento", agregó el especialista.
Y aquí una aclaración: una de las cláusulas de exclusión de responsabilidades en el transporte multimodal (el artículo 21, inciso B de la ley correspondiente) refiere al deterioro de los contenedores: si no es evidente el deterioro, y se puede acreditar que en virtud del mismo se produjo un daño en la mercadería, el transportista puede eximirse de responsabilidad, razón suficiente, según los consultados, para evaluar el estado en el que vienen los equipos.
"El mal estado o la falta de control la sufre todo aquel que trabaja con contenedores. El operador de transporte multimodal puede invocar que le llegó un contenedor en mal estado. Pero como no hay autoridad que haya podido verificarlo, para alegar el mal estado tiene que demostrarlo", indicó. Al no poder hacerlo, el eslabón más flojo de la cadena de transporte multimodal probablemente deberá asumir toda la responsabilidad. "Ese eslabón es el terrestre", concluyó Bernabé.
- 14,7 Millones de TEU es la capacidad que mueven casi 6000 barcos mercantes en todo el mundo. El IICL señaló que en 2009 sólo se verificaron 9,4 millones de equipos
- 4% Sería la cantidad de contenedores que llegan a la Argentina sin la placa correspondiente que certifica el cumplimiento de las inspecciones periódicas obligatorias. Sin embargo, este volumen no pudo ser confirmado
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21.967 Es el número de la ley que en 1979 incorporó en al compendio normativo argentino el Convenio Internacional sobre la Seguridad de los Contenedores, aún no reglamentada
