No resulta sencillo establecer una distinción entre las diversas operaciones que ha emprendido la ONU para el mantenimiento de la paz. En principio, las OMPs fueron concebidas en sus orígenes como una medida de desarrollo o aplicación de la llamada diplomacia preventiva de los conflictos al amparo del artículo 1 de la Carta, mediante el cual se prevé “tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz (…)”.
El fracaso general del modelo de seguridad internacional establecido con anterioridad a la II GM hizo que al finalizar la misma, los principales líderes internacionales decidiesen la necesidad de sustituirlo por uno nuevo basado en el establecimiento de una organización internacional dotada de competencias efectivas para mantener la paz y la seguridad internacionales. El resultado de las diferentes conferencias de expertos (Dumbarton Oaks, Conferencia de Yalta y San Francisco) se plasmó en la Carta de las Naciones Unidas, que fue firmada en 1945.
La actuación del nuevo organismo, Organización de las Naciones Unidas, está basado en dos pilares: la prohibición absoluta para los Estados de recurrir a la fuerza armada en sus relaciones internacionales, vinculada a la solución pacífica de las controversias, y la salvaguarda de la paz por parte de un Consejo de Seguridad que interviene en nombre de los Estados miembros.
Con base en lo anterior, las OMPs se crearon como un mecanismo que permitiera, en caso de un conflicto armado, observar el cumplimiento de un cese al fuego, provisional o definitivo, previamente pactado; o bien, como fuerza de disuasión, capaz de detener o contener las hostilidades. En ambos casos, la función de la primera generación de OMPs fue crear las condiciones necesarias, mediante el mantenimiento de la paz, para que las partes en un conflicto internacional pudieran entablar negociaciones con miras a llegar a un acuerdo de paz definitivo, conforme a lo estipulado en el capítulo VI de la Carta de la ONU.
Así, en términos generales, las misiones tradicionales han sido clasificadas en dos tipos:
a) misiones de observación y
b) misiones de mantenimiento de la paz.
Aunque también se puede encontrar esta misma división bajo una nominación distinta:
a) militares observadores desarmados y,
b) misiones de militares armados.
Las primeras están integradas mayoritariamente por oficiales de las fuerzas armadas de los estados que aportan personal, quienes en casi todos los casos actúan desarmados y cuyo mandato se reduce a constatar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados previamente por las partes en conflicto. En tanto las segundas, están integradas por oficiales de personal subalterno, portan armas ligeras con el exclusivo fin de su defensa personal y elementos para recibir un adecuado apoyo logístico. Su misión no se reduce a la observación, sino que deben tener una participación activa y eficaz para mantener o crear condiciones de paz y seguridad. No pueden abrir fuego, salvo en casos de defensa propia.
La característica principal de esta primera generación de operaciones de paz, que abarca de 1948 a 1980, se encuentra en el hecho de haber sido diseñada únicamente para controlar conflictos; esto es “mantener la paz” una vez que se hubiera alcanzado una cesación al fuego, provisional o definitiva. Asimismo, se van a caracterizar por contar con el consentimiento mutuo de todas las parten en conflicto para el establecimiento de la operación; la imparcialidad de las fuerzas y observadores de Naciones Unidas; un mandato claro y con posibilidades de éxito, y el no uso de la fuerza salvo en caso de legítima defensa.
Sin embargo, habría que destacar un elemento político importante en la ausencia de una acción más decisiva para la solución de conflictos en esta etapa de Guerra Fía, a través de las OMPs, y que fue el hecho de que los intereses de las grandes potencias, miembros permanentes del Consejo de Seguridad, prevalecieron en todo momento, lo que se tradujo en una falta de voluntad política para buscar soluciones de fondo en los conflictos en los cuales intervenían, ello a través del uso indiscriminado del veto. Lo anterior condujo, entonces, a que las OMPs sólo se desplegaran, en principio, en aquellas regiones donde las grandes potencias no se encontrasen directamente enfrentadas. Con la desaparición del antagonismo entre bloques que caracterizó a la época de la Guerra Fría, inicia una nueva etapa a la que se le ha denominado el “periodo de activación global del sistema de seguridad colectiva”.
El exceso de optimismo con el que se recibió el fin de la Guerra Fría pronto fue superado por los retos que impuso el nuevo orden mundial, heredados tras el término de la época bipolar: renacimiento de nacionalismos al interior de algunos Estados, armamentismo excesivo, macrocrecimiento de la industria militar, terrorismo internacional, proliferación nuclear y de otras armas de destrucción masiva, y muchos otros problemas que pudieron ser resueltos mediante la cooperación internacional, y muy especialmente, a partir de la colaboración efectiva entre los Estados Unidos y Rusia.
De acuerdo con las cifras indicadas en el anuario 2001 del Instituto Internacional de Investigación de la Paz de Estocolmo (SIPRI por sus siglas en inglés), sólo en el periodo de 1990 a 2000 se registraron 56 diferentes conflictos armados en 44 distintas localidades. El mayor número de éstos tuvo lugar en el lapso de 1990-93, cuando se registraron de 30 a 33 conflictos anuales. Conforme a la misma publicación, en el año 2002 se identificaron 21 conflictos armados en 19 localidades, la mayoría de éstos se sitúan en Africa y Asia. Esta última cifra, según se indica en el anuario 2003 del SIPRI, es la más baja registrada desde 1998. Así, en los trece años transcurridos desde el fin de la Guerra Fría se han registrado un total de 58 diferentes conflictos armados en 46 lugares. Es así que en este periodo la presencia de la ONU mediante las operaciones de mantenimiento de paz no sólo se incrementó, sino que el ámbito de acción de las OMPs se volvió multifuncional.
Por lo que respecta al aumento de misiones de paz, cabe destacar que de 1990 a la fecha se han registrado muchas más intervenciones de la ONU que durante el periodo comprendido entre 1945 y 1990. En los primeros 43 años de vida de Naciones Unidas; es decir, hasta 1988, se efectuaron 18 OMPs. A partir de entonces, 40 operaciones nuevas se han agregado (incluyendo la recientemente aprobada para Haití y la que se desplegará el próximo mes de abril en Costa de Marfil), integradas en la actualidad por más de 100,000 pacificadores16. No obstante el incremento de misiones de paz, cabe destacar que éstas cubrieron no más de un tercio de las situaciones de conflicto del decenio de 1990.
Así, apareció lo que se denominó una segunda generación de OMPs, con mandatos ingeniosos que rebasaron en alcance las tareas originales de naturaleza estrictamente militar de observación de los ceses al fuego o la separación de beligerantes. De manera creciente, se incorporó a estas operaciones personal civil encargado de realizar tareas originalmente reservadas a la jurisdicción interna de los Estados, con objeto de resolver cuestiones asociadas al origen de un conflicto y posibilitar el establecimiento de una paz larga y duradera. Dentro de estas tareas se encuentran la verificación de elecciones, la observación del respeto a los derechos humanos, la asistencia humanitaria, la repatriación de refugiados y el mantenimiento del orden público a través de la policía civil, entre otras.
Entre las características de OMPs de segunda generación, se ha observado incluso dos cambios importantes al concepto original de éstas, que han sido el incluir acciones de establecimiento de la paz a través del recurso al uso de la fuerza y el otorgamiento de mandatos del Consejo de Seguridad a un Estado miembro o grupo de Estados para la ejecución de acciones bajo el capítulo VII, sin haber mantenido el control de las acciones autorizadas.
Sin embargo, debido a la complejidad de la realidad de los conflictos de los últimos años, traducido en la variedad de mandatos otorgados a las misiones de paz, el entonces Secretario de Naciones Unidas, Boutros Gali, presentó en 1992 el informe “Una agenda para la Paz”, mediante el cual ofreció una perspectiva integral para lograr y preservar la paz mundial a través de:
- Diplomacia preventiva: se refiere a la misión que pueda ser enviada antes del estallido del conflicto, a fin de llevar a cabo una acción conciliadora entre las partes y del establecimiento de mecanismos de confianza. En caso de haberse iniciado el mismo, desarrollar una acción de contención o de limitación del conflicto. Esta tarea puede ser desempeñada por el mismo Secretario General de la ONU o a través de personal perteneciente a agencias o programas especializados, al Consejo de Seguridad o a la Asamblea General, así como también por organizaciones regionales en cooperación con las Naciones Unidas. Esta etapa comprende el análisis de la situación, mecanismos de alerta temprana, el envío de personal e, incluso, la desmilitarización de la zona.
- Establecimiento de la paz (peacemaking): se refiere a la etapa en la que el conflicto ha dado inicio, pero aún se buscan fórmulas para contener el desarrollo del mismo, al tiempo que se realizan labores para establecer la paz mediante medios pacíficos, previstos en el Capítulo VI de la Carta de la ONU. En esta etapa, la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Secretario General pueden desarrollar asimismo una tarea importante de mediación y negociación. Entre las medidas previstas en esta etapa se encuentra el eventual envío de fuerzas militares (peace enforcement), que podrían ser utilizadas en situaciones muy particulares y las que, incluso, podrán exceder la misión de esta etapa. Este tipo de operaciones deberá tener fundamento en el artículo 4021 de la Carta, a fin de evitar la confusión con las fuerzas que recaigan bajo el artículo 43 de la misma.
- Mantenimiento de la paz (peace-keeping): estas actividades fueron las primeras emprendidas hace 50 años y han evolucionado de manera muy rápida, partiendo del modelo tradicional y militar de observadores de cese de hostilidades y fuerzas de separación al término del conflictos bélicos interestatales, hasta llegar a incorporar un complejo modelo de un sinnúmero de elementos civiles y militares, trabajando conjuntamente para la construcción de la paz sobre el terreno al fin de los conflictos. Es justo esta etapa la que comprende los Capítulos VI y VII de la Carta o, como ya se ha mencionado, es la actividad que recae en el denominado Capítulo VI y medio.
- Construcción de la paz (peace-building): las actividades calificadas bajo este término hacen referencia a acciones llevadas a cabo al margen del conflicto en sí mismo para proveer de los instrumentos, instituciones y de la infraestructura necesarias para la construcción de la paz. Esta etapa puede incluir proyectos de desarrollo económico y social, que alienten la confianza entre las partes. Esta etapa va más allá de la simple ausencia de conflicto armado.
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