El REORDENAMIENTO DE LAS FFAA (Una visión para la Fuerza Aérea)

Por Brigadier General (Ret.) Rubén Montenegro

El Poder Aeroespacial.

Con el objeto de dar cierto orden a los temas a tratar es que resultan convenientes, en principio, algunas observaciones concernientes a la noción de “Poder Aeroespacial”.
El Poder Aeroespacial (PA) esta definido como la capacidad del Estado para actuar a través del aeroespacio contribuyendo al logro de los objetivos políticos, incluyendo tal definición el Potencial Aeroespacial (futura evolución y desarrollo).

Atendiendo a la ambiente particular en que se lleva a cabo, el aeroespacio, la particularidad técnico- funcional de medios y sistemas de apoyo y la especialización diferenciada del personal involucrado, es que se determinan la interrelación y complementación de todas las manifestaciones aeronáuticas, privadas, estatales y militares lo cual implica el compartir sistemas de apoyo, infraestructura, comunicaciones, ayudas a la navegación, meteorología, industria aeronáutica, etc.

Lo mencionado precedentemente determina la necesidad de que los diferentes componentes del PA operen bajo los requisitos de Integridad e Indivisibilidad (economía de medios y conducción centralizada). En tal sentido, la actual organización del estado determina que el gobierno y administración del PA sea de competencia del Jefe de Estado Mayor General de la FAA.

Estos conceptos,  asumidos como básicos de la FAA (RAC 1 –Doctrina Básica), merecen las siguientes consideraciones:

1. Los requisitos Integridad e Indivisibilidad, tal cual están planteados, no se aplican desde bastante tiempo atrás. En tal sentido resulta evidente que el JEMG de la FAA no ejerce ni el gobierno ni la  administración de lo que se ha definido como PA, salvo la esfera correspondiente al CRA y, por supuesto, al ámbito estrictamente militar.

2. La subsecretaria de Transporte Aerocomercial, dependiente de la Secretaria de Transporte (Ministerio de Planificación Federal) tiene como responsabilidad esencial “intervenir en todo lo relacionado con el transporte aerocomercial, tanto de cabotaje como internacional”.

3. El Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), también dependiente del Ministerio de Planificación Federal, básicamente es responsable de “propender a la obtención de la infraestructura aeroportuarias  adecuada para satisfacer las necesidades y la explotación de la actividad aeronáutica”.

4. La Comisión de Actividades Espaciales (CONAE)  creada en 1991, ahora en el ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, fue el reemplazo de Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales que dependía de la FAA.

5. Han dejado de ser competencia de la FAA la PAN, ahora Policía de Seguridad Aeroportuaria, y el Servicio Meteorológico Nacional.

6. Recientemente se ha creado la Agencia Nacional de la Aviación Civil, organización que deberá absorber las responsabilidades del actual Comando de Regiones Áreas (básicamente el control del transito aéreo y las habilitaciones de material y personal vinculado con la actividad aérea civil).

7. El Consejo de la Industria Aeronáutica, que tiene como responsabilidad “orientar, coordinar, fiscalizar el desarrollo y funcionamiento de la  Industria Aeronáutica a fin de permitir el logro de los objetivos y políticas fijados para el sector”, todavía en el ámbito de la FAA (DNA), en la practica no tiene relevancia ni sustento político alguno.

Independientemente de la validez de los argumentos que refieren a la necesidad de contemplar como un todo indivisible el PA, debe admitirse que la FAA, desde hace bastante tiempo, no tiene ni capacidad política ni idoneidad para afrontar semejantes responsabilidades (gobierno y administración de PA). Debe admitirse, también, que el Estado Nacional  carece de una política integral  para esta actividad ni ha logrado, como lógica consecuencia, un esquema  vertebrado de tal forma que los factores del PA se interrelacionen y operen como los engranajes de un mismo sistema

También resulta claro que en los países desarrollados y organizados, las distintas manifestaciones del PA pueden estar bajo la responsabilidad de distintas organizaciones o estructuras, tanto civiles como militares, públicas o privadas. Eso si, vinculadas y articuladas a través de una Política de Estado que permite que el poder aeroespacial contribuya significativamente, mediante sus distintas actividades, al desarrollo del país.

Básicamente, lo que se desea explicitar es que la integridad y la indivisibilidad del PA deben ejercerse desde el más alto nivel político mediante  una definida política de estado para el sector. Decididamente el Estado Nacional  no contempla, hoy,  una acción integradora en esa dirección ni se vislumbran indicios que permitan pensar que se está en ese camino.
Por otra parte y sin duda, la Fuerza Aérea debe  formar parte insustituible del PA al constituir el componente militar aéreo, integrado al instrumento militar, como relevante factor contribuyente  al logro de los objetivos políticos de la Nación.

El cambio en las responsabilidades de las Fuerzas Armadas.

Resulta indiscutible que a partir de la emisión de la Reglamentación de la ley de Defensa (Decreto N° 727/2006) se ha producido un significativo giro en cuanto a las responsabilidades, funciones y ámbitos de acción de cada una de las Fuerzas y el Estado Mayor Conjunto (EMCO). Las transformaciones impulsadas están, además, complementadas por algunas normas en particular tales como:

1. “Directiva de Organización y Funcionamiento de las FFAA” (Decreto 1961/2007).

2. “Administración de la Aviación Civil” (Decreto 239/2007).

3. “Revisión y Evaluación del Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial -SINVICA” (Resolución 480/2007 del MINDEF).

4. “Acciones Contribuyentes al Fortalecimiento de las capacidades de Vigilancia y Reconocimiento” (Resolución 206/2007 del MINDEF).

5. “Ciclo de Planeamiento para la Defensa Nacional” (Decreto N° 1729/2007)

En primer lugar debiera observarse lo señalado en los artículos 19, 20 y 21 de la Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional. En el Art. 19 queda claramente expresado que “El Jefe del EMCO será el responsable del empleo los medios en tiempo de paz. A tal efecto tendrá el control funcional sobre las FFAA para el cumplimiento de las misiones encomendadas, en el marco del planeamiento estratégico militar”

En el Art. 20 se cita: “Con la finalidad de atender las responsabilidades asignadas al ESMACON en sus niveles estratégico y operativo, el jefe de dicho Estado Mayor dispondrá la conformación de una instancia permanente encargada de la dirección y coordinación de la actividad operacional, la cual contara con un responsable a cargo del comando operacional de los medios puestos a su disposición para el cumplimiento de la misión asignada”.

El Art. 21 se refiere a que el Presidente de la Nación será quien designe al Comandante Operacional, que su dependencia será del jefe del ESMACON y que “el Ministerio de Defensa podrá disponer la conformación de unidades operacionales especificas y/o conjuntas, de conformidad con la evaluación que este realice en el marco de los objetivos estratégicos y de la planificación estratégica militar”.

En el Titulo V (De las Fuerzas Armadas) los artículos 23 al 26 señalan particularidades del Instrumento Militar. En tal sentido, el Art. 24 indica que “Las fuerzas que conforma el Instrumento Militar estarán dedicas exclusivamente a alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición a los efectos de garantizar su empleo en el marco del planeamiento militar. Los medios humanos y materiales estarán determinados por el diseño del instrumento militar que, en virtud de lo dispuesto por el articulo 17 de la presente reglamentación, será responsabilidad del ESMACON”.

Con posterioridad a la publicación de la Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, se publica el Decreto N° 1961/2006 “Aprobando la Directiva de Organización y Funcionamiento de las FFAA”. En ese documento, bajo el título “Respecto de los Roles y Funciones del ESMACON y las FFAA”, se manifiesta lo siguiente: “El EMCO de las FFAA será el órgano responsable del empleo de los medios militares en tiempo de paz. Para tal propósito ejercerá el control funcional sobre los EEMMGG de las FFAA que, en virtud de las misiones que al mismo se asignen, sean pertinentes emplear. Las FFAA, por su parte, se dedicaran exclusivamente a alistar, adiestrar y sostener los medios y recursos puestos a su disposición a los efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planeamiento militar y, consecuentemente, del efectivo cumplimiento de las misiones asignadas al Instrumento Militar de la Defensa Nacional”.

También, bajo el mismo título, se reiteran conceptos vertidos en la Reglamentación de la Ley de Defensa señalados precedentemente. “El Comando Operacional será la instancia responsable de la ejecución del adiestramiento militar conjunto, del control de las ejercitaciones conjuntas, de la elaboración del planeamiento estratégico operacional y de su correspondiente ejecución y de las operaciones militares, ejerciendo consecuentemente el comando operacional de los medios que eventualmente se hallen a su disposición y que a su requerimiento serán aportadas por los responsables de su alistamiento, adiestramiento y sostenimiento, los EEMMGG de las FFAA”.

Asimismo, la Resolución N° 206/2007 del Ministerio de Defensa determina la implementación de las “Acciones contribuyentes al fortalecimiento de las capacidades de vigilancia y reconocimiento” asignando al EMCO las facultades y competencias necesarias a los efectos que ejecute dichas acciones.

El Anexo 1 de tal Resolución señala que “bajo la dirección y supervisión del Comando Operacional del EMCO, instancia operacional de naturaleza unificada, se establecerá, dentro de su ámbito, una unidad operacional permanente, del tipo Componente Aeroespacial. Para la dirección de las operaciones de vigilancia y control del espacio aéreo, el Comando Operacional delegara autoridad al Componente Aeroespacial a crearse, el que estará a cargo de un oficial de la FAA, que tendrá la responsabilidad de…......”.

Por otra parte, a la FAA se le asigna como responsabilidad, entre otras, la de “Alistar, desplegar y poner a disposición del EMCO ( Comando Operacional y organismo tipo Componente Aeroespacial), en oportunidad, todos los medios y recursos, humanos y materiales, infraestructura y logística, requeridos parta la implementación, ejecución y supervisión del Planeamiento”.

En cuanto al SINVICA, aprobado por Decreto N° 1.447/2004, sin duda su concepción apuntó a que la FAA realizara la gestión del transito aéreo por un lado y la vigilancia de aeroespacio por otro, utilizando para ambas funciones el mismo instrumento, el SINVICA. Tal percepción se desprende claramente de lo expuesto en la citada norma.

La misma, en uno de sus considerandos, expresa: “Se hace imprescindible contar con un sistema integral que atienda tanto a la seguridad del movimiento del transito aéreo propio y proveniente del exterior, como a la detección de todo aquel que viole la soberanía de nuestro espacio aéreo”.

El Anexo 1 al citado Decreto, también cita lo siguiente: “El propósito del Sistema es permitir al Estado Argentino, a través de la Autoridad Aeronáutica, que corresponde a la FAA, efectuar el control de todos los movimientos aéreos en el espacio aéreo de jurisdicción nacional, incluidos los provenientes desde y hacia países vecinos, contribuyendo de esta manera al cumplimiento de las tareas de Defensa Aeroespacial y a prestar un eficiente servicio de transito aéreo”.

En relación con lo expuesto precedentemente, la Resolución del Ministerio de Defensa N° 480/2006, al determinar la necesidad de una revisión del SINVICA manifiesta, en algunos de sus considerandos, aspectos tales como:

1. “Que en los términos en que se encuentra planteado el SINVICA tiende a mantener el manejo operacional de la infraestructura de Navegación Aérea para la Aviación Civil en la orbita de la FAA”.

2. “Que el señor Presidente de la Nación en su mensaje ante la Honorable Asamblea legislativa del 01 de marzo del 2006 expresó que es intención del Poder Ejecutivo Nacional desmilitarizar la prestación de servicios de navegación aérea que hoy se brindan a través de la FAA, en el marco del traspaso de la Autoridad Aeronáutica desde esa Fuerza Militar a un organismo civil del Estado Nacional”.

3. “Que en ese sentido se torna necesario realizar una revisión integral del referido SINVICA”.

4. “Que en este sentido, se hace indispensable que el planeamiento que otorgue sustento al despliegue y composición del SINVICA guarde estrecha relación con el planeamiento militar conjunto, especialmente en sus aspectos técnico-militares, por cuanto ellos determinaran directamente las especificaciones técnicas de las licitaciones y contrataciones que pudieran realizarse en este marco”.

Asimismo, el Decreto N° 239/2007, en línea con la intención presidencial aludida mas arriba, determinó la creación de la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), en el ámbito de la Secretaria de Transporte, señalándose en el mismo, entre otros conceptos, que “la centralización de la administración de la Aviación Civil en la esfera de un organismo militar no es compatible con las recomendaciones formuladas por la OACI” y que “corresponde por ello proceder a la unificación del manejo ejecutivo concentrando el control del Estado Nacional en materia aeronáutica en un organismo civil”.

Resulta ciertamente claro que, tanto la Reglamentación de la Ley de Defensa como el Decreto de “Aprobación de de la directiva de organización y funcionamiento de las FFAA”, asignan en tiempo de paz el rol exclusivo de alistador de medios a cada una de las  FFAA mientras que al EMCO le establece la responsabilidad, entre otras, de ejecutar las tareas de carácter operativas  a través del Comando Operacional.

En materia de Defensa Aeroespacial, tal concepción se ve reflejada concretamente en los términos de la Resolución N° 206/2007 y su Anexo complementario (“Acciones contribuyentes al fortalecimiento de las capacidades de vigilancia y reconocimiento”).

Cabe entonces inferir que la FAA ya no es responsable primario de la defensa Aeroespacial sino contribuyente con sus medios para la ejecución de la Defensa Aeroespacial. Tal ejecución se deberá hacer mediante un  comando o fuerza, definida a tal fin, dependiendo operativamente del Comando Operacional del EMCO. Ciertamente que ese comando o fuerza deberá basarse fundamentalmente en los medios de la FAA, aún en los casos en que incluya medios de otras fuerzas, por ser las actividades de la Defensa Aérea acciones afines con la naturaleza propia de la Fuerza Aérea (vigilancia, detección, interceptación, identificación y, eventualmente, la aplicación de medidas de fuerza según las reglas de empeñamiento que se hayan determinado).

Respecto al SINVICA, también resulta indudable que ha sido redirecionado, en cuanto a su propósito fundamental, a servir como instrumento esencial al servicio de la Defensa Aeroespacial en lugar de su inicial doble objetivo (realizar simultáneamente la gestión del transito aéreo y la vigilancia del espacio aéreo). La decisión gubernamental de crear la ANAC y colocar, consecuentemente, bajo la esfera civil la administración de la aviación civil, derivará lógicamente en el traspaso de los sistemas de control de transito aéreo hacia ámbitos de la mencionada Agencia. Resulta indudable considerar, entonces, que tal traspaso incluirá también los sensores del mencionad sistema.

Finalmente cabe destacar lo siguiente:

1. “Los cambios introducidos en el instrumento militar, tanto en el orden organizativo como en el de reasignaciones de responsabilidades o roles, responden claramente a decisiones de carácter político”.

2. “Puede advertirse que la intención política apunta firmemente a acrecentar y valorizar la acción conjunta buscando una efectiva y verdadera integración de las Fuerzas como partes de lo que debiera ser un armónico Instrumento Militar en el cual, las capacidades de cada una de ellas, se complementen en búsqueda de la más racional y eficiente operatividad”.

3. “El Comando Operacional, dependiente del EMCO, es el responsable de realizar las Operaciones Militares en tiempo de paz, cualquiera sea su naturaleza, a través de los Comandos o Fuerzas que oportunamente se decida conformar”.

4. “Las FFAA, a través de sus EEMMGG, deberán alistar, adiestrar y sostener los medios para ser puestos a disposición del Comando Operacional o Comandos o Fuerzas que de el dependan. Precisamente esas funciones serán las tareas prioritarias de cada una de las FFAA”.

5. “Tal situación de manera alguna pretende hacer perder la esencia ni la particularidad de cada Fuerza. En el caso de la FAA, sin duda alguna será la natural responsable de continuar alistando y adiestrando sus medios para realizar las tareas operativas que siempre le han sido propias”.

Por otra parte, y entre otros aspectos, existe una novedosa gestión por parte del Ministerio de Defensa, en comparación con administraciones anteriores, al dejar de lado el anacrónico sistema de “asignaciones presupuestarias histórica”. La FAA ha recibido a partir del año 2006 el  mayor porcentaje  presupuestario respecto a la Armada y el Ejercito además de asignaciones extrapresupuestarias para el “Plan de Acción Progresiva y la obtención de Radares 3D y 4 aviones SAAB 340 (1)

Ciertamente puede expresarse que presupuestos otorgados no son los suficientes para una acelerada y trascendente recuperación. Eso es absolutamente verdadero, pero también es definitivamente cierto que la indiferencia política y el abandono presupuestario de tantos años por parte de distintos gobiernos  fueron los mayores contribuyentes de la profunda degradación operativa y logística del instrumento militar. Tampoco se puede ignorar que  era evidente que con el paso del tiempo sería cada vez más gravoso, y por ello dificultoso, recuperar las capacidades de cada fuerza. 

Cabe subrayar, además, que él marco político tiene que estar esencialmente sustentado por una gestión firme, integral y fuertemente comprometida de parte del Ministerio de Defensa como, también y necesariamente, por el convencimiento de otras instancias del poder político, básicamente el ejecutivo y el legislativo, de la necesidad de contar con un sistema de defensa capaz de proteger los intereses vitales de la Nación. Sin ese soporte toda iniciativa de modernización fracasará o se diluirá irremediablemente, sin duda, tal cual sucedió durante los últimos 25 años. El futuro de las FFAA, definitivamente, depende de decisiones enteramente políticas. 

Debiera advertirse, asimismo, que el camino a transitar para lograr los cambios perseguidos será arduo y pleno de dificultades, sobre todo porque se esta partiendo de una situación de degradación muy importante, tanto desde el punto de vista profesional y humano del personal como del material y su logística de apoyo, todo ello resultado, justamente, de años de dejadez  política que se hizo de la función Defensa Nacional.

Podría expresarse entonces que nos encontramos ante una posición de múltiples desafíos. Avanzar simultánea e inicialmente al menos en tres frentes. Uno de ellos es el de continuar con la modernización de las organizaciones y estructuras del propio Ministerio, el Estado Mayor Conjunto y las FFAA. Otro, no menos importante, es el de proseguir con la recuperación y/o modernización del material y capacidades, y un tercero, de carácter trascendente, ineludible y absolutamente condicionante, recuperar y fortalecer el horizonte profesional y el digno nivel de vida del personal para que pueda plasmar plenamente su vocación al servicio de las FFAA.

La estructura orgánica de la FAA.

El actual despliegue de la FAA en el territorio nacional y su organización estructural pareciera tener su origen  a partir de mediados de los años cuarenta con la creación del la Secretearía de Aeronáutica Naturalmente con el paso del tiempo distintas conducciones superiores  fueron adecuando  los despliegues y las estructuras de acuerdo a las nuevas demandas que se fueron imponiendo sobre el empleo del arma aérea y nuevas responsabilidades de la institución.

Los cambios acaecidos en los últimos tiempos, tanto en el campo de la seguridad internacional, particularmente en  la subregional, como en el orden interno en cuanto a las responsabilidades de la FAA y al avance tecnológico en el campo militar, demorado en el propio pero no por ello descartable para el futuro mediato, sugieren la idea de una imprescindible revisión de los presentes esquemas organizativos de la Institución.

Resultara de interés señalar, en tal sentido, algunos puntos:

1. Las tradicionales hipótesis de conflicto (HHCC), particularmente con países vecinos, han perdido vigencia, lo cual no significa, en modo alguno, que el Sistema de Defensa Nacional no deba, llegado el caso, “determinar HHCC que deberán ser retenidas como hipótesis de guerra” (Artículo 8° de la Ley N° 23544 de Defensa Nacional).

2. A la misión principal del instrumento militar, la de garantizar y salvaguardar los interese vitales de la Nación,  como primera misión subsidiaria se señala “su participación en el marco de las operaciones multilaterales de las Naciones Unidas” (Decreto 1691/2008 – Directiva de Organización y Funcionamiento de las FFAA).

3. El actual despliegue territorial de nuestras unidades responde, al menos en parte, a  las citadas hipótesis de conflicto subregionales y  a un dimensionamiento y diversidad, particularmente de sus sistemas de armas,  que debiera considerarse superado.  La diversidad en los tipos de aviones y la cantidad de horas de vuelo no serán las de los años setenta u  ochenta. Sin duda la multiplicidad de sistemas y las horas de vuelo para el entrenamiento y/o cumplimiento de misiones serán menores.

4. Como fuera indicado precedentemente, el rol de la FAA será esencialmente alistador de medios, de igual modo que las otras Fuerzas,  para ser suministrados a los Comandos Operativos  que pudieran conformarse dependiendo del EMCO.

5. La incertidumbre que originan los escenarios futuros, caracterizados por amenazas del tipo multipolar e indefinida, muy por lo contrario  a las concretas amenazas que tenían su correlato en las tradicionales HHCC, ha orientado al “planeamiento militar  por capacidades” en un  intento de abarcar un amplio espectro de peligros o riesgos que puedan atentar contra los intereses vitales de la Nación.

6. Sin duda que la naturaleza de las tareas para las cuales deberá prepararse la FAA, mas allá de los avances tecnológico y  diferentes escenarios en los cuales se deba operar, será siendo la misma. Atacar, defender y transportar, básicamente,  no dejarán de ser las operaciones aéreas fundamentales que serán demandadas en cualquier teatro de operaciones.

A partir de las cuestiones señaladas pueden inferirse que una racionalizacion gradual pero firme, del actual esquema organizacional, debiera empezar a tomar cuerpo en la Institución.

En primer lugar, la disminución de la cantidad y diversidad de  sistemas de armas y horas de vuelo, como ejes fundamentales del dimensionamiento que debiera tener la institución a futuro, resulta un indicador básico para la búsqueda de de una racionalización orgánica. Variables de esa naturaleza, entre otras, proporcionarían el   marco  para un diseño razonable  a largo plazo y es, justamente,  el que debiera  impulsar una reingeniería en materia de necesidad de personal y sostén logístico.

En cuanto al actual despliegue de tiempo de paz, debiera orientarse hacia un esquema que contemple la concentración más homogénea posible del material, en particular el aéreo, para racionalizar el esfuerzo logístico, tanto en lo personal como en lo material, potenciando la calidad sobre la cantidad.

En el nivel de conducción superior    podría contemplar la existencia  de tres Comandos u Organizaciones, dependiendo del Jefe del Estado Mayor General. Uno responsable de la formación de personal, otro del apoyo logístico de la Fuerza y un tercero, del cual dependerían las unidades operativas, responsable del adiestramiento operacional.

No distinguir las transformaciones que impone la realidad, quedar amarrados a viejos paradigmas y obrar en consecuencia, definitivamente no contribuirá al futuro de la Fuerza. Reconocer y enfrentar los cambios que exigen las circunstancias y  llevarlos adelante gradualmente  según un plan de preestablecido, lo que no quiere decir inflexible a las alteraciones que imponga el  devenir, resulta el mejor camino para llevar a la institución a enfrentar  los desafíos del futuro con una razonable cuota de optimismo y sensatez..

Brigadier General (Ret.) Rubén Montenegro.

Buenos Aires, 11 de Septiembre de 2009.

Fuente: http://www.info.faa.mil.ar/caee/publicaciones.asp