A diferencia de lo que sucede con la mayoría de las inversiones externas, que son decididas por y negociadas entre empresas privadas, la mayoría de las inversiones externas chinas tienen una participación estatal, sea porque las empresas inversoras son de propiedad del Estado chino o tienen una participación accionaria muy importante del mismo, o porque surgen de acuerdos entre estados.
Las inversiones chinas en el exterior forman parte de una política estratégica y están encuadradas en convenios entre estados. En este cuadro China promovió la firma de numerosos convenios con Argentina. Entre los últimos se cuenta el Convenio Marco de Cooperación Económica firmado en julio de 2014, en el contexto de la visita del presidente chino Xi Jinping a la Argentina, que incluye 17 acuerdos de diferentes campos, 5 de ellos económicos. Ese convenio especifica en su artículo 4° los sectores en los que China ya invierte o está interesada en invertir, entre los que se cuentan energía, minerales, productos manufacturados, agricultura y sistemas de apoyo, tales como centros de investigación y desarrollo y parques industriales.
Oportunidades y críticas
Los acuerdos de inversión y financiamiento ofrecen nuevas oportunidades comerciales y de recepción de inversiones y financiamiento que compensan el bajo nivel de inversiones en infraestructura y las dificultades y costos de acceso al financiamiento externo.
Pero al mismo tiempo, tienen aspectos objetables que han sido advertidos por diversos analistas, sectores de la política, las empresas y las organizaciones gremiales. Un rasgo distintivo del acuerdo es que, a cambio de financiamiento concesional, la Argentina concede el beneficio de la adjudicación directa (Sumado a la posibilidad de ingresar insumos libres de derechos e impuestos y de emplear mano de obra china).
El articulo 5° del Convenio de Cooperación establece la creación de un Plan Integrado de obras públicas de cinco años en el cual las obras serán adjudicadas según el proceso más ventajoso utilizado en programas de cooperación con otros países; las adquisiciones serán realizadas por adjudicación directa siempre que tengan financiamiento concesional y en condiciones ventajosas de calidad y precio. De este modo, el programa crea condiciones ventajosas para las empresas chinas frente a empresas argentinas y de otros países. Esto se debe a que las empresas chinas disponen de un amplio financiamiento de organismos financieros promocionales públicos y de bancos comerciales en los cuales el Estado chino es accionista dominante.
Es de recordar que las inversiones chinas son con financiamiento total o casi total de entidades financieras chinas, tanto del banco comercial ICBC como de entidades oficiales como el Banco de Desarrollo de China y tienen un costo más bajo que el que podría obtener la Argentina en el exterior (tasa libor+3,8%). Las empresas argentinas, por el contrario, trabajan en un contexto de restricción de financiamiento externo e interno.
Es así que, el comunicado de la UIA "Acerca del Convenio Marco de Cooperación" critica específicamente la posibilidad de adjudicación directa de proyectos de infraestructura con un horizonte de 5 años porque considera que "excluiría de forma manifiesta la provisión local de bienes y servicios argentinos, que no cuentan con dichas posibilidades de financiamiento". También advierte sobre la posibilidad de firmar convenios específicos entre entidades gubernamentales (art. 2) para viabilizar la cooperación bilateral, asignando discrecionalidad a la autoridad de aplicación (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en el caso argentino) y dejando las decisiones fuera del control legislativo.
Un punto decisivo es que la adjudicación directa afecta, además, el sistema de Compre Nacional para la promoción de la empresa nacional, régimen que se contrapone incluso a las disposiciones de la OMC que, siguiendo la agenda de Singapur (Conferencia Ministerial de 1996) promueve la liberalización internacional de las compras gubernamentales.
Un análisis de la especialista Carola Ramón Berjano sobre el tema sostiene que el sistema de adjudicación directa fue empleado anteriormente pero con intervención del Congreso. El Convenio Marco, por el contrario dispone en el artículo 2º que "el cumplimiento de las actividades establecidas en el presente convenio podrá realizarse por medio de acuerdos entre las entidades gubernamentales, contratos, programas o proyectos de organizaciones públicas de ambos países." es decir, sin intervención del Legislativo.
Pocas oportunidades para empresas locales.
El acuerdo no contempla arreglos como la formación de empresas binacionales, transferencias de tecnología o producción de partes por empresas locales que formaron y forman parte de los programas de industrialización y tecnificación de las economías realmente emergentes, especialmente en Asia y también en la actualidad en China.
Según un análisis del especialista en industria Dante Sica (2015), los acuerdos con China contribuirán a mejorar la infraestructura pero no a desarrollar cadenas de valor locales porque pueden limitar la incorporación de producción nacional a los emprendimientos, requieren importaciones que, en algunos casos, sustituyen industria argentina y contienen escasa transferencia de tecnología.
El Convenio establece que, como contrapartida, las empresas argentinas en China, gozarán de los mismos beneficios que las empresas chinas en Argentina, pero esto beneficiará a un reducido arco de empresas que ya operan o están en condiciones de hacerlo pero su efecto no será importante porque ni el Estado ni los agentes financieros locales están en condiciones de ofrecer financiamiento preferencial a potenciales inversores en el país asiático.
Impacto en el sector de bienes de capital
Según la Cámara de Industriales de Proyectos e Ingeniería de Bienes de Capital. Manual de Fomento Industrial (CIPIBIC), el gobierno nacional, por acción u omisión, ha promovido una sustitución inversa de importaciones al autorizar la importación de bienes de capital que son competitivos con la producción nacional existente o que podrían elaborar empresas locales ya instaladas, en su mayoría Pymes.
Estas importaciones están vehiculizadas, en algunos casos, por regímenes como el de "importación de bienes de grandes proyectos de inversión" y el de "importación de líneas de producción usadas", así como por los diferentes esquemas de promoción sectorial. Entre estos figuran los de exploración y explotación de hidrocarburos y el régimen de promoción minera en los cuales participan grandes empresas chinas, al lado de grandes corporaciones transnacionales. Estos regimenes otorgan también beneficios impositivos y, en algunos casos subsidios a la exportación (CIPIBIC, Estudios Económicos Sectoriales. Buenos Aires, Octubre de 2014).
También operan en el mismo sentido otras disposiciones que admiten reducción de gravámenes a importaciones de bienes de capital para obras de infraestructura cuando son consideradas "críticas" por la Secretaría de Energía. Estas disposiciones contradicen el régimen de "compre nacional" y los sistemas de "compre provincial" que establecen la prioridad para la compra de bienes de capital nacionales para emprendimientos energético, infraestructura vial y ferroviaria, telecomunicaciones, transporte, planes de vivienda y de obra pública, entre otros.
Los acuerdos de inversión consolidan el impacto negativo sobre la industria de bienes de capital en la medida que facilitan la competitividad de las empresas chinas en un contexto en que el sector local no cuenta con instrumentos adicionales para su desarrollo, como un refuerzo de los programas de Investigación y Desarrollo, financiamiento o exigencias de participación de empresas locales en los nuevos emprendimientos, con transferencias de tecnología.
Centrales nucleares
Uno de los emprendimientos que es motivo de preocupación es el acuerdo para la construcción de dos centrales nucleares. En el caso de la construcción de la IV Central Nuclear en la Argentina, se especifica que la participación de proveedores locales será del 70%
La IV Central utilizará el sistema CANDU, basado en uranio natural y agua pesada, similar a la Central Nucelar Embalse y en el contrato se especifica que la participación de proveedores locales, que ya tienen experiencia por su vinculación a las centrales en funcionamiento, será del 70%. Pero en el caso de la proyectada V Central, que utilizará tecnología china con una participación prometida de proveedores locales del 30%, los proveedores locales tienen desventajas porque no tienen práctica o no conocen la tecnología china admitida por el Gobierno.
Esta situación ha sido reconocida incluso por la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina (Adimra), una entidad alineada políticamente con el gobierno argentino, que señala que, en el caso de de V Central hay una reducida participación nacional pero que ello se debe a que las empresas locales tienen menor capacidad en la tecnología a utilizarse que en la CANDU ya utilizada localmente.
Hidroelectricidad
Un documento firmado por varias Cámaras de industrias de bienes de capital, entre ellas la CIPIBIC considera, que la industria hidroeléctrica nacional fue discriminada en los procesos licitatorios y que, en el caso de las represas Cepernic y Kirchner, sobre el río Santa Cruz prevalecieron fabricantes chinos. Según la cámara, la industria tiene niveles de tecnología, eficiencia y precios competitivos a nivel internacional, que le ha permitido intervenir en grandes proyectos locales y también en Malasia (Central Bakun), Venezuela (Central Tacoma) y Brasil (Central Belo Monte, el tercer proyecto hidroeléctrico más grande del mundo).
Pero, las empresas chinas, a diferencia de los argentinos, están respaldados por el financiamiento de bancos oficiales de desarrollo. Se destaca, además, que la empresa que participará en las represas de Santa Cruz, la China Gezhouba Group Company Limited, fue sancionada en el mes de junio de este año por el Banco Mundial, tras reconocer "mala praxis" en proyectos sobre agua, recuperación tras terremotos y gestión de las inundaciones. El organismo la incluyó en una lista que a partir del 2001, reporta a las empresas inhabilitadas por dicha entidad a recibir financiación.
Ferrocarriles
Una de las inversiones chinas más importantes se realiza en la recuperación del Ferrocarril Belgrano Cargas que recorre zonas productoras de soja conectándolas con los puertos de exportación y que puede conectar esas zonas con Chile en busca de una salida al Pacífico. La inversión se realizará con maquinarias y tecnología china y si bien los contratos incluyen una participación de la industria local no existen especificaciones claras al respecto. De hecho, la reparación de vías contempla, incluso, la utilización de durmientes de origen chino.
Daño a la integración regional
Las facilidades otorgadas a las empresas chinas impactan también en la integración regional. En primer lugar porque estas tendrán ventajas competitivas frente las grandes empresas brasileñas que tienen una amplia participación en programas de infraestructura de Argentina, así como de otros países de la región.
Como ejemplo de un desplazamiento significativo de empresas brasileñas puede citarse el caso de la licitación para la construcción de las represas de Santa Cruz. Las mimas fueron adjudicadas originalmente a un consorcio liderado por la empresa brasileña Camargo Correa con la participación de IMPSA, una empresa local especializada en generación eléctrica, y luego de una cancelación, entregadas a otro consorcio liderado por la china Gezhouba, que aportó el financiamiento oficial y la empresa nacional Electroingeniería, de estrechos vínculos con el gobierno nacional.
Por este motivo, el acuerdo puede contribuir a disminuir el flujo de inversiones y los intercambios comerciales derivados de las inversiones en el seno del MERCOSUR, debilitando la asociación frente a un actor extrarregional.
*Julio Sevares es economista y autor del libro China. Un socio imperial para Argentina y América Latina (Edhasa, 2015)
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