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martes, 9 de agosto de 2016

PLAN BELGRANO: Infraestructura de Transporte

Por el Dr. José Manuel Cano, ministro coordinador de la Unidad Plan Belgrano de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación; el Ing. José Ricardo Ascárate, sub secretario de Infraestructura- Unidad Plan Belgrano de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación y Prof. Asoc. “Diseño Geométrico Vial” de la Facultad de Ciencias Exactas y Tecnologías- Universidad Nacional de Tucumán; y el Lic. Ignacio Bruera, director NOA- Unidad Plan Belgrano de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. (Revista Vial)


La propuesta del Plan Belgrano como una unidad de coordinación de acciones del Gobierno Nacional en las provincias del noroeste (NOA) y nordeste argentino (NEA) constituye un hecho inédito en la historia de las instituciones argentinas. El reconocimiento de las regiones más empobrecidas y la situación en que se encuentran impulsó la decisión política de la Presidencia de la Nación de implementar un plan destinado a mejorar la calidad de vida y el desarrollo social y económico del norte argentino, no sólo por un concepto de reparación del pasado glorioso de aquellas; sino por la necesidad de asegurar igualdad de oportunidades para todos los habitantes.

El siguiente trabajo contiene una reseña de las acciones comprometidas en el Plan; en particular de aquellas que mejoran la infraestructura de transporte.


Se proponen los lineamientos generales para un Plan de Transporte de la Región, con la utilización de los modos existentes y la concreción de un conjunto de obras de infraestructura vial, ferroviaria, aeroportuaria y de vías navegables que permitan su desarrollo, disminuyendo la incidencia del costo de transporte en el valor final de su producción.

INTRODUCCIÓN: EL PLAN BELGRANO

Una sociedad puede desarrollarse virtuosamente sobre la base fundamental de la igualdad de oportunidades. Sin embargo, hoy en la Argentina el lugar donde uno nace determina significativamente la oportunidad que tendrá de obtener buena calidad de vida, salud, educación, cultura, vivienda digna, empleo o un ambiente sano y seguro.

A lo largo de la historia, sin importar el signo político de los gobiernos nacionales o provinciales,  existió un déficit en la planificación de la integración social, económica y cultural de las regiones que componen el norte, centro y sur de la Argentina. Como consecuencia de esta carencia, las provincias del norte quedaron rezagadas del resto de país en sus principales indicadores sociales y económicos.

Equilibrar las oportunidades de los habitantes del norte argentino debe ser una política de Estado implícita en todas las decisiones económicas y políticas en la Argentina del Siglo XXI. No sólo por un objetivo de reparación, sino porque un nuevo modelo territorial mostrará las potencialidades que las regiones NOA y NEA presentan.

La creación de una unidad de rango ministerial en las 10 provincias del norte argentino para promover el progreso de sus habitantes es una medida inédita del Gobierno Nacional. No existen antecedentes ni referencias similares. Recién desde la Reforma Constitucional de 1994 se  incorporó el concepto de creación de regiones para el desarrollo económico y social; pero muy poco se hizo al respecto.

La propuesta que presenta el Plan Belgrano no depende de un gobierno o partido. Desde la Presidencia de la República se plantea una visión de desarrollo para los próximos 10 o 15 años en las dos regiones que componen diez provincias; trabajando para que todas sus autoridades  adhieran y mejoren esta iniciativa en el concepto de un plan estratégico de características dinámicas. Creemos firmemente que desde la Nación se debe comprometer y compartir este proyecto de cambio del modelo de desarrollo y de la relación con los gobiernos locales.

Con funciones básicas de: asesorar a la Jefatura de Gabinete de Ministros en materia de obras de infraestructura, servicios públicos, producción, reducción de indicadores de pobreza; controlar la ejecución de las acciones encargadas a ministerios, organismos nacionales o provinciales que las realicen y priorizar en las provincias del norte los proyectos con financiamiento internacional. El Plan Belgrano dará un marco regional a los grandes lineamientos fijados como objetivos: luchar contra la pobreza, combatir al narcotráfico y al crimen organizado; y unir a los argentinos.

El Plan formuló un ambicioso programa de infraestructura destinada por un lado a dar igualdad de oportunidades en materia de saneamiento básico, salud, educación y vivienda; pero por otro a mejorar la competitividad y producción  de una región que no pudo alcanzar su máximo nivel por carecer (o haber perdido en malas decisiones) un sistema integral de logística de transporte. A esto nos referiremos.

SITUACIÓN ACTUAL DEL TRANSPORTE EN LA NACIÓN. RELACIÓN NOA- NEA

Las cifras del transporte pueden presentarse como resultados finales, más allá del conjunto de operaciones que la logística o el cambio en sistemas multimodales presentan. Los valores indican que la República Argentina tiene un elevado costo de logística que duplica el de países desarrollados de acuerdo a estudios de la década pasada: (Fuente: US Census Bureau- Dpt. Of Commerce- 2004-2006)
La relación costo-transporte/ costo-producto alcanza un 8 % promedio en Argentina.

Dicha relación es del 4% o menos en países desarrollados. Solo cuatro países en Latinoamérica la superan: Chile, Perú, Ecuador y Paraguay.

Para analizar las causas de este elevado costo, que afecta las posibilidades de producción y competencia en mercados internacionales, vamos a tomar ejemplos: el transporte de soja.
Para mover la producción de la oleaginosa, el desarrollo y recuperación del ferrocarril resulta fundamental. Más si tenemos en cuenta los siguientes datos con tarifas y distancias medias de 2005: total transportado: 73,6 millones de toneladas (Sec. Transporte)

En el año 2013, en cambio, la cantidad de soja transportada superó los 80 millones de toneladas; (más de un 20% del total de cargas en la argentina); y el uso general por modo de transporte determina que se acentuaron las cargas por camión respecto al total anual.

Lo descripto muestra la naturaleza del problema: en la década pasada cuando se analizan costos del transporte en la Argentina resulta que el 84% de los granos (principal producción exportable) se mueven hacia puertos en camión (el medio más caro), sólo el 15% en tren y 1,3% por vía fluvial. Mientras tanto, al año 2013 el movimiento total de cargas en el país mostró que un 93% se transportó por carreteras, solo un 6% por FF.CC y un 1 % por hidrovía.

Las distancias de transporte arrojaron valores medios del orden de aquellos que internacionalmente se consideran económicamente adecuados; y se muestra una tendencia a la concentración de viajes por camión y al aumento de distancias en dicho modo. En el periodo en cuestión, se observa además una tendencia a la disminución del transporte ferroviario que acompaña claramente a la ausencia de políticas de inversión en tracción y material rodante, y al desmantelamiento de empresas de transporte de cargas ferroviarias, como el caso del FF.CC Belgrano en el norte argentino (Ver figura 1).
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Si bien las distancias medias transportadas coinciden con las que internacionalmente se estiman “de equilibrio”, los volúmenes transportados indican una mala distribución de modos, con una sobrecarga en el sistema automotor, y sub utilización de FF.CC y vías navegables; fundamentalmente por inexistencia de oferta.

Todo esto para la media nacional, pero ¿qué sucede en las provincias del norte?
Siguiendo una tendencia característica en todos los indicadores, cuando el costo logístico en la Nación es de un promedio del 8 %, los costos en el norte son un 30 a 40 % peores.
La colectora del sistema de cargas Ferroviarias NOA-NEA es, sin dudas, el Belgrano Cargas; y el estado de la red principal es deplorable (todavía se encuentra cortada en su ramal CC por la caída de puentes). En cuanto al equipamiento, sobre un total de alrededor de 180 locomotoras y más de 14.000 vagones, sólo una tercera parte se encuentra en condiciones de funcionamiento.

El sistema arterial principal es el FF.CC Mitre. Operada por una concesionaria privada (NCA) vino aumentando tonelaje transportado pero no dispone de estaciones adecuadas o playas para la integración multimodal de transporte. Con punta de riel en Tucumán, debería trabajar en la complementariedad con otros sistemas para mejorar eficiencia y velocidad; además de plantearse seriamente la necesidad de una reparación integral de vías en su ramal principal Tucumán- Rosario.

Por último, el sistema vial con red nacional a cargo de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) y del Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), según se trate de red concesionada o no, se encuentra en estado regular a malo, mientras que las redes provinciales y comunales se encuentran destruidas por la ausencia de políticas de mantenimiento combinada con los últimos períodos lluviosos.

Una situación similar ocurre en la Región NEA con el FF.CC Urquiza; pero lo más preocupante fue el abandono de la hidrovía como medio principal de transporte.

En las últimas dos décadas, la República del Paraguay pasó de exportar menos de un millón de toneladas de granos (en un 85% por modo carretero-vía sur de Brasil) a casi 5 millones de toneladas en 2013 en un 95% por la hidrovía del Paraná, hacia puertos de Rosario y de la Provincia de Buenos Aires (Ver figura 2).
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Esta política de transporte permitió a Paraguay el ahorro de 30 dólares por tonelada transportada, de acuerdo a los estudios de la comercializadora de granos Louis Dreyfuss Commodities. En el mismo período, la Argentina disminuyó su flota fluvial; y la participación del modo representa algo más del 1% del total transportado. El número de Barcazas según bandera que operan actualmente es:
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Datos del “Estudio del Sistema de Transporte Fluvial de Granos y Productos Procesados en la Hidrovía Paraguay- Paraná”- SRA (Argentina) - ICONE (Brasil) - CAPECO (Paraguay) - Programa ICI (Uruguay).

Se podría seguir abundando en detalles, pero lo expuesto indica que existe una ausencia total de planificación de políticas de transporte, y que urge desarrollar un proyecto que permita que el norte argentino mejore sus posibilidades de producción y que la Nación asuma la planificación territorial y el rol regulador que sobre la competitividad de nuestros productos ejerce la logística de transporte.
 

EJES DE PLANIFICACIÓN DE TRANSPORTE

Como paso previo se detallan los grandes lineamientos en materia del Plan:
- Los distintos modos de transporte en la región deben integrarse en un sistema, definido como: “El conjunto de instalaciones fijas (estaciones, vías FF.CC, hidrovías, carreteras), entidades de flujo (vehículos o medios) y sistemas de control que permiten que personas y bienes venzan la fricción del espacio geográfico eficientemente a efectos de participar oportunamente en actividades preestablecidas”
- El rol del estado en la planificación buscará la complementariedad intermodal antes que la competencia; para disminuir los costos de logística interregional, su conexión con el resto de la Argentina y con países limítrofes.
- El conjunto de obras y equipamientos necesarios se ajustará al principio de minimizar costos y consumos de energía (distancias de equilibrio).
- La implementación será modular, por etapas que darán prioridad a la recuperación de la infraestructura existente.
- Los nuevos proyectos y mejoras se ordenarán por indicadores objetivos de evaluación, a partir de estudios de tránsito y transporte.

Se presentan a continuación los ejes de estructuración sobre los que debe desarrollarse el Plan de Transporte NOA- NEA:

Obras viales
En infraestructura vial planteamos inversiones por más de 10.000 millones de dólares para:
Fortalecer la integración NOA-NEA a través de mejoras en los ejes troncales norte-sur, y en las rutas nacionales este-oeste, reforzando su condiciones de seguridad y ampliando su capacidad a sistemas multitrocha o autopistas en función de los volúmenes de tránsito futuros.
- Mejorar la conectividad de los principales centros urbanos con las zonas productoras dando  accesibilidad a todas las poblaciones para acabar con casos de aislamiento.
- Asegurar que las redes viales nacionales y provinciales provean accesibilidad adecuada, permanente, para todo tipo de vehículo y cualquier condición climática.
- Desarrollar las obras necesarias en travesías urbanas para separar los tránsitos locales de  ciudades de flujos de tránsito pasante.
- Eliminar cuellos de botella, agilizar el tránsito y reducir la congestión en nodos viales claves.
- Disminuir las tasas de accidentes viales proyectando mejoras en puntos críticos que surgen de las estadísticas de seguridad vial.

Obras ferroviarias
La región presenta la particularidad de tener las tres trochas ferroviarias:
-FFCC Belgrano: trocha angosta de 1,000 m.
-FFCC Mitre: trocha ancha de    1,676 m.
-FFCC Urquiza: trocha media de 1,435 m.
Por lo que un plan de transporte debe contemplar en ubicaciones estratégicas nodos de carga en cada trocha y estaciones multimodales que permitan la operación de transferencia de cargas a la red vial o a las distintas trochas.

Se plantea la recuperación integral de la red ferroviaria NOA- NEA:
- En una primera etapa, con la recuperación del FF.CC Belgrano en NOA y la integración con el FF.CC Mitre mediante nodos de carga en trocha angosta y ancha, y estaciones multimodales (trochas ancha y angosta).
- Como segunda etapa, con las mejoras en el FF.CC Urquiza a partir de la vinculación con nuevo puente Ferrovial Chaco-Corrientes en trocha angosta y media; y estaciones multimodales (trochas media y angosta).
Solo en la primera etapa se prevé una inversión del orden de 5.000 millones de dólares:
  
Nodos de cargas
Se presenta a continuación el esquema de nodos de carga a desarrollar en ambas regiones bajo los criterios prefijados. Se destacan en el caso del FF.CC Belgrano, los nodos Güemes y Avia Terai. Entre  FF.CC Mitre- Belgrano el nodo multimodal Cevil Pozo (Tucumán). Entre FF.CC Belgrano- Urquiza, la conexión Chaco- Corrientes: nuevo puente trocha mixta. En la Hidrovía, las mejoras en Puertos Ita Ibate, Barranqueras y Goya.

Solo a modo de ejemplo se muestra a continuación proyecto de Estación Multimodal Tucumán, diseñada para operar un puerto seco que integra cargas ferroviarias en ambas trochas, viales y aeroportuarias con las siguientes ventajas:
- En punta de riel de Trocha Ancha (FFCC Mitre- Cevil Pozo).
- En estación Pacará pueden recibirse cargas del Ramal C-8 y CC (concentrar cargas de granos desde el Norte: Antillas- Rosario – Metán) (FFCC Belgrano- métrica).
- Existe 3° riel entre Pacará-Cevil Pozo con terrenos para estación de cargas en las dos modalidades de trocha.
- Existe conexión directa con Aeropuerto Internacional SANT y red de Autopistas de circunvalación SMT (Ruta Nacional 9 norte y sur, Ruta Nacional 38 y 157,  salidas a Ruta Nacional 34).

Terrenos para desarrollo zona franca con fuerte presencia de Área Industrial existente.
El proyecto viene a resolver además, el problema de logística de transporte que incorpora el reemplazo de hasta un 15% de bioetanol en naftas que la presidencia dispuso a partir del presente año (10 a 12% en cupos de bioetanol) hasta el 2018 en que se incrementará el 3% restante.
Un número aproximado indica que el transporte del 2% de alcohol suma 160 millones de litros; que requieren más de 4.000 vagones tanque o flex. Al momento de llegar al 15%; el incremento total será de 400 millones de litros (160 + 240) lo que implica el transporte de 10.000 vagones tanque al año sin considerar el crecimiento vegetativo del consumo (Ver figura 10).
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Obras aeroportuarias
Proponemos inversiones de 250 millones de dólares en el sector aerocomercial para fomentar la conectividad de la región con el resto país y con países limítrofes y de jerarquizar el tránsito aéreo con núcleo en determinados aeropuertos, que se convertirán en la puerta de entrada y salida de cada subregión (ver figura 11 y 12).
  
- Aeropuerto de Iguazú: potenciar el turismo y la conectividad del NEA con Brasil, coste este de Estados Unidos, Europa y Medio Oriente.
- Aeropuerto de Resistencia: potenciar el intercambio de carga aérea y pasajeros entre Brasil, costa este de Estados Unidos y Europa.
- Aeropuerto de Salta: destinado a desarrollar el turismo regional, la carga aérea y la conectividad de pasajeros con la costa oeste del Océano Pacífico, México y Estados Unidos con conexión al Lejano Oriente.
- Aeropuerto de Tucumán: destinado a desarrollar alternativas de exportación de carga perecedera, sensible y/o con gran valor agregado, con la posibilidad de conexión de carga aérea proveniente de los aeropuertos de Neuquén y/o General Roca.

NOTA FINAL
El conjunto de proyectos y obras precedentes que prevén inversiones del orden de 16.000 millones de dólares en un período de 8 a 10 años, forman parte de la base de datos del Plan Belgrano, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
El mismo está siendo sometido a una actualización permanente en función de reuniones periódicas de las autoridades del Plan con los Gobiernos de  Provincias integrantes de las Regiones NOA y NEA; además de ser sometido a la opinión de entidades intermedias y cámaras empresariales de las jurisdicciones respectivas, por lo que está sujeto a los ajustes y modificaciones que se propongan.

Fuente: http://www.revistavial.com/index.php/publicaciones/2016/vial-109/item/3400-plan-belgrano-infraestructura-de-transporte

Viaducto del Ferrocarril Belgrano Sur: Llegada a Constitución

Por el Ing. Germán Bussi, director general de Planificación de la Movilidad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con la colaboración de las arquitectas Rocío Castelo y Melina I. Gioia. La obra se orienta a revitalizar su área de influencia y el ámbito de su propia traza. (Revista Vial)

El ferrocarril Belgrano Sur tiene una extensión de más de 80 km. Cuenta con dos ramales de pasajeros que partiendo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) tienen como destino las estaciones marinas del Crucero General Belgrano (partido de Merlo), y González Catán (La Matanza); y un tercer ramal de pasajeros, de baja frecuencia, que hace el recorrido desde la estación Puente Alsina (Lanús) hasta la estación Aldo Bonzi (La Matanza). Cuenta con cuatro estaciones terminales (una en CABA: estación Buenos Aires), tres estaciones de combinación y 22 estaciones intermedias (cuatro ubicadas en CABA, de las cuales una tiene combinación con el premetro: Presidente Illia).

Este ferrocarril tiene una demanda potencial del orden de medio millón de habitantes residentes a menos de 1.000 metros de las estaciones de la línea. Similar al ferrocarril Sarmiento, siendo ésta última la segunda línea que mayor cantidad de pasajeros transporta de toda la red (la primera es la línea Roca que cuenta con seis ramales).
mapa 1
Demanda potencial: 500.000 habitantes a menos de 1.000 m de las estaciones.
Fuente GCBA – Dirección General de Planificación de la Movilidad.

Su traza conecta las zonas más densas de los partidos de La Matanza y Merlo con la zona sur de la CABA, brindando cobertura a las zonas de más bajo nivel socioeconómico del Área Metropolitana de Buenos Aires.
mapa 2
Nivel socioeconómico: La población más pobre del Conurbano y la CABA.
Fuente GCBA – Dirección General de Planificación de la Movilidad.

Actualmente el FC Belgrano Sur presta un servicio inadecuado, con baja frecuencia de servicios, flota actual no acorde al servicio que presta (ya que en su origen fueron diseñados para servicios interurbanos) y con una cabecera principal que no se ubica en el área central. Esto explica que sea la línea con menor cantidad de pasajeros en toda la red (menos de 50.000 pasajeros/día) y, en consecuencia, la más subutilizada.
 Grafico 1
Cantidad mensual de pasajeros transportados por modos. Picos Históricos 1993-Actual.
Fuente: CNRT

Este ferrocarril es el único desvinculado del subte. Si bien está prevista la ejecución del tramo de la extensión de la Línea H hasta la avenida Sáenz, esta conexión tendrá un impacto importante en la utilización del ferrocarril pero obligará a realizar dos trasbordos para poder llegar al microcentro de la ciudad.

La estación Buenos Aires, actual cabecera en la CABA, se localiza en un lugar geográficamente apartado y con muy escasos medios de transporte que permitan a los pasajeros continuar el viaje hacia el destino final en otros puntos densos de la ciudad. Los pasajeros dependen de la línea 59 para acceder al centro, o deben caminar más de 300 m para poder acceder a otras dos líneas (37 y 46).

El paso a nivel de Av. Sáenz es el segundo más congestionado de la Ciudad, ya que es el principal acceso desde Lanús. Registra alrededor de 22 minutos de barrera baja por hora. Estas interrupciones, afectan diariamente a unas 390.000 personas, de las cuales 360.000 son pasajeros de autotransporte público.

Un planeamiento estratégico con proyección a futuro debe contemplar necesariamente la adecuación del FC Belgrano Sur al tejido urbano para evitar interferencias con la red vial, trasbordos, accidentes y congestión en el modo automotor, reduciendo el tiempo de los viajes y haciendo éstos más confortables y eficientes. Por ello se considera conveniente extender el FC Belgrano Sur hasta la estación Constitución mediante un viaducto ferroviario elevado.
mapa 3
Traza del proyecto.
Fuente GCBA – Dirección General de Planificación de la Movilidad.

ANTECEDENTES

Jurídicamente este proyecto se apoya en el Convenio Marco en Materia de Transporte Ferroviario suscripto entre la Secretaría de Transporte de la Nación y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el 2008. En el mismo quedó plasmada la voluntad de las partes de promover acciones conjuntas para el desarrollo del modo ferroviario dado que la regulación del transporte ferroviario -en superficie y subterráneo- corresponde a un quehacer de políticas concurrentes del Gobierno Nacional y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El mismo establece la necesidad de contar con políticas adecuadas para la eliminación de pasos ferroviarios a nivel, tomando en el mismo, el compromiso de encarar distintas acciones y acordando realizar los mayores esfuerzos para garantizar un desarrollo eficiente y eficaz del sistema de transporte ferroviario en el ámbito de la CABA.

Asimismo, dicho acuerdo fue marco para celebrar un Convenio Complementario subscripto por dichas jurisdicciones el 23 de junio del 2014, en el cual se declara de interés estratégico la materialización de la extensión de la traza del FC Belgrano Sur. Durante el transcurso de dicho año, se mantuvieron reuniones técnicas entre los equipos conformados por ambas jurisdicciones y se estudió el proyecto de potenciación del FC Belgrano Sur. Resultado de esto, el pasado 26 de diciembre ambas jurisdicciones se reunieron para dar anuncio a la realización del proyecto en forma conjunta.
foto 1 (que no vaya grande)
Autoridades de ambas jurisdicciones anunciando en conjunto la realización del proyecto. Fuente: Ministerio del Interior y Transporte, diciembre 2014.

Con relación a la próxima potenciación del FC Belgrano Sur, cabe recordar que la Secretaría de Transporte del Gobierno Nacional ha orientado sus políticas en materia ferroviaria con el objeto de mejorar los servicios ferroviarios metropolitanos. A tal fin incorporará próximamente nuevo material rodante (triplas autopropulsadas diesel eléctricas) en reemplazo de las antiguas formaciones con material traccionado por locomotoras diesel, lo cual permitirá incrementar significativamente la capacidad de transporte de esta línea ferroviaria al minimizar los tiempos de maniobra, reducir los tiempos de viaje, mejorar la frecuencia, -lo cual minimiza los tiempos de espera-, y ofrecer unidades con mayor confort. Cabe mencionar que el proyecto ha sido considerado y consensuado, en cuanto a la necesidad estratégica del mismo, por los equipos técnicos de las jurisdicciones concurrentes en la Agencia de Transporte Metropolitano (ATM).

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

La obra del viaducto del FC Belgrano Sur se localiza en la zona Sur de la CABA, más precisamente en el ámbito de la Comuna 4, en el barrio de Barracas y aproximadamente a 1 km del Riachuelo. La traza recorre un área notoriamente degradada de la Ciudad, en zonas calificadas por el Código de Planeamiento Urbano como distritos residenciales, comerciales y de equipamiento.

La visión estratégica del Gobierno de la Ciudad, ha sido desde hace años, renovar la zona Sur, a través de diversos instrumentos, como la Corporación del Sur, modificaciones al Código y radicación de nuevos usos del suelo.

En este sentido, la construcción del viaducto del FC Belgrano Sur se orienta a revitalizar su área de influencia y el ámbito de su propia traza a través de tres lineamientos proyectuales claves: que su materialización no constituya una barrera urbana, que su entorno se valorice con un diseño calificado del espacio público, y que la superficie bajo viaducto permita usos del suelo idóneos a tal fin.
Los espacios bajo viaducto se caracterizarán según su localización en: bajo entorno estaciones, bajo entorno urbano y bajo entorno ferroviario. Los primeros podrán contener las áreas de servicio y accesos a las mismas, así como usos del suelo comerciales compatibles; los segundos podrán incluir usos del suelo de equipamiento comunitario (bibliotecas públicas, deportes, reuniones y otros); y los terceros deberán mantener el uso ferroviario de cargas u operaciones logísticas en las playas y áreas que hoy ya son de uso ferroviario y deberían continuar su operación.

TRAZA DEL VIADUCTO DEL FC BELGRANO SUR

El viaducto se inicia en un punto, ubicado entre las estaciones Villa Soldati y Sáenz (aproximadamente a la altura de la calle Tilcara), en el que la traza de la línea se encuentra actualmente construida en alto nivel, de manera tal de continuar el proyecto de las nuevas vías, que irán hasta Plaza Constitución, de la misma forma.

La nueva traza se circunscribe, en su mayoría, dentro de terreno ferroviario. Un primer tramo, entre las calles Tilcara y Amancio Alcorta, se posiciona sobre el espacio de las vías del FC Belgrano Sur. Luego deja el trazado actual desviándose hacia el lado de la calle Lavarden, donde se encuentra ubicado el club Barracas Central y continuando sobre las vías del ramal ferroviario de cargas (explotado actualmente por la empresa Ferrosur Roca S.A), el que vincula Km. 5 con Playa Sola. El viaducto se desarrolla sobre los terrenos ocupados por este ramal adecuando su trazado sin interferir con los servicios.
mapa 4
Traza del proyecto. Pasos a nivel.
Fuente GCBA – Dirección General de Planificación de la Movilidad.

Para posibilitar la vinculación del FC Belgrano Sur con la estación Plaza Constitución se ubicarán, a la altura de la calle Brandsen, las vías de trocha angosta al costado de las vías de trocha ancha del FC Roca. A partir de aquí, el viaducto correrá en forma paralela a dichas vías. 
En ningún momento las vías que se prolongan del FC Belgrano Sur se interceptarán con las vías generales de la Línea Roca, dada su diferencia de trocha, su distinto sistema de tracción y las dificultades que traería aparejado una circulación conjunta al sistema de señalización instalado en la cabecera de Plaza Constitución. 
El proyecto tiene una extensión total de 5,6 km e implica la construcción de dos estaciones elevadas, que se ubicarán en las proximidades de las actuales Estaciones Sáenz y Buenos Aires, y una nueva estación ubicada en un sector de la Playa de Constitución.  El desarrollo en vía elevada permite transformar los cruces ferroviales en cruces a diferente nivel. También permite la apertura de nuevos cruces en calles que hoy carecen de paso.
foto 2
Nueva estación Sáenz elevada.
Fuente GCBA – Dirección General de Planificación de la Movilidad.

OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS

Entre los beneficios esperables podemos destacar que la llegada a estación Constitución evitará el trasbordo a líneas de colectivo en la Estación Sáenz o dos etapas en subterráneo (con sus respectivos trasbordos) para todos los pasajeros del Belgrano Sur con destino al Área Central, optimizándose el uso de la Línea C potenciada y el Metrobus de 9 de Julio.

Se eliminarán dos cruces a nivel críticos (avenidas Sáenz y Amancio Alcorta), y seis en calles (Einstein, Cachi, D. Taborda, Pepirí, Monteagudo y Zavaleta). Además existirá la posibilidad de dar continuidad a siete calles adicionales (Corrales, Tabaré, Ramirez, Fournier, Ochoa, Atuel, e Iguazú).

Habrá una reducción de importantes demoras vehiculares (buses, autos y camiones) especialmente en la Av Sáenz, (22 minutos de barrera baja por hora) el cual es el segundo paso a nivel más congestionado de la Ciudad, ya que es la entrada principal desde Lanús, y Amancio Alcorta (red de tránsito pesado). Además, se registrará un aumento de la Seguridad Vial considerando que se eliminarán los ocho pasos a nivel actuales que, según consta en las estadísticas de la Comisión Nacional de Regulación de Transporte (CNRT), presentan un promedio de cuatro arrollamientos de personas y cinco colisiones de vehículos por año.

También se originará una integración barrial a través de la vinculación a ambos márgenes de la vía ferroviaria, gracias a la continuidad de la red vial que permite el viaducto. La apertura de una decena de calles permitirá la fluidez del tránsito, beneficiando no sólo a la movilidad del barrio, sino también a la seguridad del espacio público al eliminarse calles sin salida.

Por lo tanto, el proyecto, hasta aquí expuesto, retoma un viejo anhelo de extender el FC Belgrano Sur hasta la estación Constitución.

En el marco de la recientemente creada Agencia de Transporte Metropolitano, los gobiernos de la Ciudad y de la Nación unen esfuerzos para el desarrollo de un proyecto estratégico a través del trabajo en conjunto de sus equipos técnicos para el beneficio diario de cientos de miles de personas.

sábado, 4 de junio de 2016

Informe del área Transporte heredada del gobierno K

(Casa Rosada) - TRANSPORTE
En diciembre de 2015, el transporte público y la infraestructura pública para el transporte privado se encontraban en una situación caracterizada por el desorden administrativo, la falta de inversión, modelos de gestión obsoletos o distorsionados y corrupción.


En los trenes del área metropolitana, por ejemplo, casi la mitad de las vías se encontraban en un estado regular o malo, el sistema de frenado automático estaba instalado en sólo el 10% de la red, en la ex línea Roca, y casi todos los ingresos de las empresas ferroviarias venían no de los boletos pagados por las pasajeros (cuyo aporte era mínimo), sino de los aportes del Estado Nacional. En la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, sólo funcionaba una draga dentro de una flota de 115 embarcaciones. La isla Demarchi, una de las delegaciones de la subsecretaría, era la principal postal de la desidia: muelles abandonados, embarcaciones desguazadas, galpones vacíos y edificios sin mantenimiento.

Los relevamientos enviados por las secretarías y los organismos descentralizados que después pasaron a formar parte del Ministerio de Transporte muestran coincidencias sobre el diagnóstico de situación en diciembre de 2015. De dichos relevamientos surgió la existencia de sistemas de control manuales y precarios, parcialmente reemplazados por la contratación de sistemas automáticos de control poco confiables que nunca habrían sido puestos en funcionamiento y habrían sido contratados
por sumas mayores a los precios promedio del mercado.

El estado general de la infraestructura era precario, especialmente en el caso de la Red Nacional Vial y el sector ferroviario. No se evidencia que haya existido alguna vez un plan estratégico para el sector del transporte. No se implementó un plan estratégico unificado del sector del transporte. Esto permitió que cada área se manejara según sus propios criterios.

Existía también un bajo nivel de ejecución en los organismos con obras a su cargo. En muchos casos, el criterio elegido para hacer una obra habría sido político. El caso más claro es el de Vialidad Nacional, el análisis de cuya gestión en los años anteriores al cambio de gobierno mostraría un criterio discrecional en el otorgamiento de obras viales.

En diciembre de 2015 había 54 obras ferroviarias paralizadas. Veintiséis pasos bajo y sobre nivel estaban en la misma situación. La obra del soterramiento del Sarmiento se había anunciado varias oportunidades: se instaló la tuneladora, pero los trabajos no empezaron.

El estado financiero de las secretarías y los organismos descentralizados, además, era ruinoso, muchos de ellos arrastraban deuda multimillonarias. Se observó también una tendencia a la burocratización y la generación de papeleo innecesario que podría haber derivado en la desaparición
de información sensible. En la Secretaría de Gestión de Transporte se encontraron 72.452 expedientes sin resolución y habían desaparecido expedientes con los comprobantes de pago de los subsidios millonarios distribuidos a las empresas de transporte entre 2003 y 2011.

La pista de los expedientes faltantes llevó a las nuevas autoridades hasta la Fundación Garrahan, donde encontraron los expedientes en el programa de reciclado de la institución. En total desaparecieron 122 cajas con expedientes. Las nuevas autoridades instruyeron sumarios correspondientes. Las áreas que en diciembre de 2015 fueron agrupadas dentro del nuevo Ministerio de Transporte tuvieron el año pasado un presupuesto de 93.000 millones de pesos, de los que 8.545 millones de pesos, un 9%, quedaron sin ejecutar. Las áreas más sub-ejecutadas fueron las que tenían
obras por delante. Una explicación de esto es que cada área administraba su presupuesto en forma independiente, lo que daba como resultado que, por un lado, un conjunto de programas registraran altos niveles de ejecución y en algunos casos abultadas deudas, y por el otro, que algunos programas se encontraran sub-ejecutados.

Esta descoordinación no sólo tenía impactos financieros, sino que también perjudicaba los objetivos
de política pública definidos por las autoridades. Un caso paradigmático en este sentido era la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, que el año pasado tuvo 900 millones de pesos para obras de modernización portuaria pero sólo ejecutó menos de 5 millones de pesos. Además, había deudas y pagos atrasados. Las más significativas pertenecen a organismos descentralizados bajo la órbita del Ministerio de Transporte: la Dirección Nacional de Vialidad tenía en diciembre de 2015 obligaciones impagas por 13.000 millones de pesos, la Administradora de Infraestructura Ferroviaria debía 1.200 millones de pesos y la Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado tenía deudas sin documentar por 800 millones de pesos.

Las nuevas autoridades del ministerio tampoco pudieron acceder a una lista detallada con los activos y los inmuebles que pertenecen a las secretarías o los organismos descentralizados, mucho menos conocer fehacientemente la composición del patrimonio, su valuación y distribución física. El control ha sido deficiente en general y en muchos casos inexistente.

Las distintas áreas ferroviarias bajo la órbita de ex Dirección Nacional de Planificación de Transporte no tenían contacto entre sí ni trabajaban de manera coordinada. En la ex Secretaría de Transporte se tomaron decisiones que, por desconocimiento o arbitrariedad, dieron lugar a reclamos millonarios que en diciembre de 2015 estaban sin resolver. Por ejemplo, los reclamos por incumplimiento en los reintegros de las contribuciones patronales de las empresas transportistas de cargas, que suman alrededor de 500 millones de pesos.

La renegociación de los contratos de concesión de Ferrovías y Metrovías, dispuesta por la Ley de Emergencia, en 2002, seguían pendientes. No había ninguna política o norma de control de gastos. El caso más emblemático corresponde a la rendición de cuentas de las empresas UGOMS y UGOFE, gestionadoras de la emergencia ferroviaria con recursos del Estado por más de 8.000 millones de pesos: sus gastos nunca fueron aprobados, por lo cual actualmente se desconoce el uso efectivo
que se le había dado a ese dinero.

Tampoco parecía haber una política o un sistema de gestión de trámites. En el momento del cambio de administración había decenas de miles de trámites sin resolver. Por ejemplo, los más de 15.000 expedientes por infracciones a transportistas de carga por incumplimientos dentro del marco de un programa creado en 2009 y llamado REFIGGRA (Régimen de Fiscalización de Granos y Ganado de la República Argentina). Esta demora en los procedimientos, que impedía el desarrollo de muchas
actividades productivas, se advirtió también en trámites que requerían una resolución indispensable e inmediata. Como, por ejemplo, los permisos de carga internacional, que demoraban seis meses o más en emitirse. O el trámite para incorporar una unidad para realizar un servicio chárter, que podía demorar cerca de nueve meses.

Por otra parte, el vínculo entre el Estado y las empresas operadoras de servicios de colectivos urbanos y de larga distancia era de una naturaleza precaria. El Estado Nacional subsidia al transporte público de Buenos Aires y alrededores desde hace mucho tiempo, pero a partir de fines de la década pasada la situación empezó a hacerse insostenible, por lo que le costaba al Estado y por los malos incentivos que generaba en las empresas concesionarias. En 2015 el Estado Nacional dedicó unos 55.000
millones de pesos, más de lo que invirtió en la Asignación Universal por Hijo, para subsidiar los viajes en tren (algo menos de 17.000 millones de pesos) y colectivo (38.000 millones de pesos) de los habitantes de la ciudad de Buenos Aires y el conurbano. Entre 2005 y 2015, los subsidios a los viajes en tren se multiplicaron por 31.

Entre 2008 y 2015, los subsidios a los viajes en colectivo se multiplicaron por 13. En los trenes suburbanos, los pasajeros sólo aportaban el 5% de los ingresos de las empresas ferroviarias. El Estado aportaba el 95% restante. En los colectivos porteños, los pasajeros sólo aportaban el 28% de los ingresos de las empresas. El Estado ponía el resto. El sistema, además, revelaba un actitud muy poco federal. Mientras el boleto de colectivo en Buenos Aires costaba tres pesos, en Córdoba costaba
9,15 pesos; en Neuquén, 8 pesos; en Posadas, 6,5 pesos; y en Rosario, 6,3 pesos. La diferencia en las tarifas se debía a que los subsidios al transporte público en el país representaban 1,2% del PBI, pero Buenos Aires y el conurbano concentraban el 60% de esos subsidios.

Entre 2005 y 2015, el presupuesto de la Dirección Nacional de Vialidad, que se ocupa administrar y ampliar la red nacional de caminos, se multiplicó por diez, hasta los 23.000 millones del año pasado. Incluso si lo ajustamos por inflación, el aumento es importante, de más del 40%. Aun así, el estado
de la red nacional vial y la calidad de los corredores no reflejaban en diciembre de 2015 semejante incremento presupuestario. En el momento del cambio de gobierno, el 40% de la Red Vial Nacional estaba en condiciones de tránsito elevado. Luego de 12 años, la cantidad de rutas con problemas
de seguridad (las famosas “rutas de la muerte”) o de capacidad (colapsadas de tráfico) creció de 1.000 kilómetros a 3.400 kilómetros.

El incremento presupuestario tampoco fue acompañado por una adecuada priorización y asignación de los recursos. No hubo un plan estratégico vial y se hicieron obras sin criterio socioeconómico, que no tenían conectividad entre sí debido a que se dispusieron cupos de presupuesto  para las constructoras, lo que hizo que las obras empezaran pero en general demoraran muchísimo más tiempo en terminarse o quedaran a mitad de camino. De esta forma, se mantenían muchos obradores y a la gente “empleada”, pero sin avanzar en la concreción de trabajos. “Aunque tiene el 0,7% de la población del país, Santa Cruz recibió el 12% de las obras de Vialidad Nacional”.

Además, el reparto fue discrecional: benefició a algunas provincias, especialmente a Santa Cruz, mucho más que a otras; y benefició a algunas empresas, como Austral Construcciones y las otras constructores de Lázaro Báez, mucho más que a otras, ante lo que se hizo la denuncia penal correspondiente. Aunque tiene el 0,7% de la población del país, Santa Cruz recibió el 12% de las obras de Vialidad Nacional en el período. Casi todas estas obras fueron adjudicadas al Grupo Austral, muchas de las cuales estaban sin terminar (y habían costado mucho más de lo
que valían) el día de la asunción del presidente Mauricio Macri.

Pese a que la función principal y estratégica de Vialidad Nacional es administrar la Red Vial Nacional, gran parte del presupuesto se destinó a obras en rutas provinciales o caminos y calles municipales. De esta forma, Vialidad Nacional abandonó su función primordial al punto de que algunas provincias tuvieron que ocuparse de las rutas nacionales. Un ejemplo de esto fueron la Ruta Nacional 36 y la Ruta Nacional 19, ambas en Córdoba, donde el gobierno provincial, después de pedir en reiteradas oportunidades su transformación en autovías, terminó avanzando por su cuenta aún sin la expresa autorización de Vialidad Nacional, que mientras tanto ejecutaba obras en municipios “amigos” de la provincia.

Esta falta de criterio unificado sobre el destino de las obras resultó en una política anti-federal, que atrofió las direcciones de vialidad provinciales y  la capacidad de las provincias de ocuparse de sus propias rutas, además de convertir la inversión en caminos en una transacción política.

Muchos organismos de la Administración Nacional llegaron a diciembre de 2015 con deudas gigantescas y varios meses de facturas impagas a sus proveedores y contratistas. El caso de Vialidad Nacional era uno de los más flagrantes. En el momento del cambio de gobierno, Vialidad Nacional
debía casi 14.000 millones de pesos, equivalentes al 70% del presupuesto destinado a obras en 2015. Tenía, también, más de mil convenios abiertos con provincias y municipios por más de 130.000 millones de pesos; obras que se anunciaban una y otra vez sin ejecutarse y promesas incumplidas que, de haber sido ejecutadas, habrían requerido 7 u 8 presupuestos anuales de la DNV.

En 2003 la Red Nacional tenía apenas 1.000 kilómetros de autovías, a la que había que sumar otros 800 kilómetros de autovías provinciales. Ya entonces el déficit de infraestructura era importante: había otros 2.000 kilómetros de caminos de demandaban, para evitar accidentes fatales, una ampliación urgente. Doce años después, a fines del año pasado, la red de autopistas estaba en alrededor de 2.800 kilómetros, es decir, que no llegaba a cubrir ni las demandas que ya existían en 2003. En el mismo período, el tránsito en las rutas se incrementó notablemente, llevando la necesidad de autopistas a unos 6.300 kilómetros. Fuera de las autovías, la red tenía en diciembre otros 3.500 kilómetros de rutas nacionales inseguras y con grandes problemas de tránsito, casi el doble que en 2003. Con el dinero usado en obras de muy bajo rendimiento social –en, por ejemplo, Santa Cruz–, se podría haber saldado esta brecha.

En 2003, las rutas nacionales estaban en situación de emergencia no sólo por su capacidad, sino también (y fundamentalmente) por el mal estado del pavimento. Si bien en los primeros años se observó una mejora a partir del presupuesto del la DNV y un nuevo programa de concesiones por peaje, tres mandatos presidenciales después los resultados están  muy por debajo de las expectativas. Del lado de Vialidad, los programas de mantenimiento se ejecutaron de manera desigual, por culpa de los cambiantes compromisos presupuestarios y la afectación de fondos a obras improvisadas por interés político. Del lado de las concesionarias de peajes, se incumplieron gran parte de los contratos: ante la falta de ajuste la tarifa de los peajes, las empresas se negaban a ejecutar las obras acordadas.

Estas idas y vueltas generaron un círculo vicioso, porque cuando se retrasa una obra de repavimentación, el deterioro es cada vez más profundo: la obra contemplada resultaba insuficiente y se volvía necesario hacer una más costosa. Además, los pliegos de la DNV para las licitaciones de repavimentaciones son muy antiguos (de 1994 o anteriores) y exigen el uso de materiales poco apropiados para las condiciones climáticas, de suelo y de tránsito que existen en casi todo el país (suelo muy blando, calor y sol, y camiones con sobrecarga). En esto también influyó la política de desmantelamiento del sistema de control de peso en los camiones.

Otro de los temas prioritarios para mejorar es la transparencia. En los últimos años, Vialidad Nacional licitaba las obras con condiciones que sólo podían cumplir determinadas empresas. Las obras se licitaban sin un proyecto detallado, con el objetivo de cotizar un precio pactado artificialmente bajo y luego alcanzar el monto real con modificaciones, que se aprobaban expeditivamente, sin siquiera la revisión de profesionales. Los anticipos de las obras –incluidos los de las que nunca comenzaban–eran superiores a los valores promedio del mercado. El precio pagado por kilómetro en el período era entre un 30% y un 50% más alto de lo que vale en el resto de América Latina.

Una de las obras emblemáticas de este sistema fue la autovía de la Ruta 3 entre Comodoro Rivadavia (Chubut) y Caleta Olivia (Santa Cruz), originalmente adjudicadas a Austral Construcciones y Kank y Costilla, ambas pertenecientes al Grupo Austral, de Lázaro Baez. Son tres tramos que en total significan 92 kilómetros de autovía. Fueron licitados en 2007 a un valor de 673 millones de pesos. A fines del año pasado se habían pagado 852 millones de pesos y la obra sólo tenía una ejecución del 31%. En atención a ello, estos contratos fueron rescindidos en marzo de este año por la nueva gestión en Vialidad y actualmente los tres tramos están siendo licitados por un presupuesto oficial de 2000 millones de pesos. De haber continuado los contratos originarios, las obras hubiesen costado más de 3000 millones de pesos adicionales.

A las empresas del grupo Austral se les pagaron 1178 millones de pesos el año pasado. De la observación de los pagos surge que respecto al vencimiento según contrato de 60 días corridos desde la presentación de la factura, el grupo cobró en promedio a los 25 días de emitido el certificado, es decir, 35 días antes de su vencimiento. En el mismo período, lo habitual era que la DNV pagara los certificados de obra con un retraso de alrededor de 210 días después del vencimiento del plazo de 60 días. Es decir, la diferencia entre las empresas de Lázaro Báez y el resto de las empresas en el plazo de cobro era de 245 días, más de ocho meses. Las empresas del grupo Austral se vieron enormemente beneficiadas por una situación totalmente irregular dentro de Vialidad Nacional. No solo en 2015 sino
también en años anteriores.

Además de la falta de planificación y el reparto con criterios políticos, Vialidad Nacional compartía otro rasgo común con otros organismos de la Administración Nacional: la completa ausencia de estadísticas confiables. Especialmente sobre la cantidad de muertes en las rutas. En los ocho años
después de la creación del Observatorio Vial hubo un marcado sub-registro de víctimas fatales y un déficit de información en general. En estos últimos años se murió más gente de la que se reconoció oficialmente. En  materia de seguridad vial, contar con datos fidedignos y completos es imprescindible para tomar decisiones adecuadas y salvar vidas.

Más allá de lo expuesto, todavía en Vialidad Nacional hay cuadros técnicos y operativos capaces y entusiasmados con el nuevo plan de obra pública vial, orientado a devolver la seguridad, transitabilidad y capacidad a la red vial federal.

AEROLÍNEAS ARGENTINAS
En diciembre de 2015, Aerolíneas Argentinas mostraba una delicada situación financiera, escasa competitividad comercial e irregularidades en varios procedimientos administrativos. Ocho años después de ser reestatizada, la empresa seguía perdiendo cientos de millones de dólares al año. En 2015, Aerolíneas requirió 532 millones de dólares de aportes del Estado Nacional para funcionar. Entre 2008 y 2015, recibió aportes del Tesoro por 29.676 millones de pesos, un promedio de dos millones de dólares por día.

En el momento del cambio de gobierno, la empresa contaba con una flota de 79 aviones, de los cuales sólo 30 eran propios. De esos 30, cuatro habían sido desprogramados y eran imposibles de recuperar. Tres de ellos se encontraban estacionados en el desierto en Estados Unidos, pagando 400.000 dólares cada uno por año.

El grupo empresario no presentaba balances de Aerolíneas Argentinas, Austral, Aero Handling y Jet Pack desde 2013. En el caso de OPTAR S.A., una agencia de turismo mayorista, los balances eran inexistentes desde 2008, el año en que fue expropiada. Además de que era una infracción legal en sí misma, esta situación era más grave porque los déficits de estas compañías eran cubiertos con fondos del Tesoro nacional.

Existían, además, deudas acumuladas y erogaciones impagas por compra y alquiler de flota y materiales aeronáuticos. Al llegar la nueva administración, se recibieron cartas de intimación de pago de distintos proveedores internacionales y nacionales. Con la fabricante de aeronaves Boeing se sostenía una deuda de 3.500 millones de pesos, una gran parte de la cual consistía en obligaciones incumplidas en 2015. A Airbus, otra fabricante de aeronaves, se le debían 1.250 millones de pesos.
La deuda de capital con Embraer por compra de aviones era de 6.400 millones de pesos. En total, había 15.000 millones de pesos en pagos pendientes.

En materia administrativa, la empresa se desenvolvía con desprolijidad. No existían procedimientos ni criterios a ser considerados para cada tipo de compra. El 50% de los pagos correspondía a compras por factura directa no respaldadas por una orden de compra. Había también un alto volumen de anticipos con falta de conciliación y seguimiento. Por ejemplo, anticipos a proveedores librados y no compensados por 541 millones de pesos y anticipos de gastos de empleados por 21 millones de pesos.
Además, existían más de 160 fondos en cajas chicas descentralizadas desde los que también se pagaba a proveedores.

No había ningún proceso de cierre contable mensual ni anual. Faltaban conciliaciones sobre cuentas críticas para la operación. Sólo en Aerolíneas, había partidas abiertas por más de 5,3 millones de pesos. En relación con esto, se desaprovecharon oportunidades impositivas como créditos fiscales
técnicos no recuperados (más de 500 millones de pesos), exenciones fiscales no utilizadas y múltiples desmanejos impositivos (cambio contable en el tratamiento de los aportes del Estado, retención de impuesto a las ganancias de beneficiarios del exterior, no actuación como agente de recaudación
en varias provincias). El problema en los cierres contables derivó en el incumplimiento de obligaciones fiscales y en rectificativas.

La Gerencia de Tecnologías de la Información mostraba varios problemas. El proyecto de implementación del sistema SAP generó un costo en contratación de consultoras de aproximadamente 200 millones de pesos. Pese a estas sumas millonarias y a haber transcurrido muchos meses desde su puesta en funcionamiento, el sistema no dio buenos resultados. Fue puesto en marcha sin haber realizado pruebas, sin validar la información a volcar y sin el total de las capacitaciones dictadas. El centro de cómputos de la compañía tampoco respondía a los estándares mínimos requeridos. Por esta razón, la administración anterior resolvió construir un nuevo data center, que nunca se puso en funcionamiento. Como no se hizo un análisis sobre la conveniencia de construir ese data center contra la alternativa de arrendar el espacio en un sitio comercial, se terminó
construyendo en un subsuelo, lo que lo hace especialmente inseguro para situaciones de lluvias intensas.

La desinversión en las redes y en telefonía era muy grande. Sólo existía equipamiento moderno en el nuevo edificio de T4, en Aeroparque. Esta desinversión hacía más injustificable la construcción del nuevo data center: poca utilidad habría tenido si los medios necesarios para accederlo eran obsoletos. Las contrataciones en temas de tecnologías de información también eran irregulares. Aerolíneas Argentinas contrató varias veces a Arsat y le adjudicó servicios sin licitación. Dentro de los servicios contratados figuran dos especialmente problemáticos. Primero, el hosting de una página web para Aerolíneas, por 188.000 dólares. Ese sitio nunca funcionó. Segundo, la implementación de comunicaciones satelitales de respaldo en aeropuertos del interior sin haber definido los requisitos mínimos esperables de la prestación, como el ancho de banda o el nivel de servicio comprometido.

Independientemente de estos problemas, la compañía mostraba algunos resultados positivos. El nivel de puntualidad de sus vuelos era de 84%, mejor que el de su competencia. La tasa de ocupación de los vuelos era  de 83%, también muy buena en términos relativos. De enero de 2015 a enero de 2016 aumentó un 17% el número de pasajeros transportados. Se llegó a un récord de 111.000 pasajeros transportados en el fin de semana de recambio de quincena en enero de 2016, con un récord de puntualidad de 85% y sin ninguna cancelación. Además, la empresa forma parte de una buena alianza internacional como Sky Team, la segunda alianza más importante del mundo, lo cual permite tener una plataforma para la construcción de un perfil internacional para Aerolíneas Argentinas.

En materia de recursos humanos, la empresa contaba con 12.333 empleados al 10 de diciembre de 2015. No había claridad sobre los convenios vigentes y era muy opaco el esquema de liquidaciones. La distribución de personal entre las distintas áreas de la compañía era muy desequilibrada si se la compara con otras empresas del rubro. No existían procesos formales de evaluación de desempeño ni fijación de objetivos.

En lo que hace a la infraestructura, no existían inventarios físicos de repuestos, materiales consumibles o bienes no aeronáuticos. Había un gran retraso en la actualización del registro de activos fijos de la compañía. Dos aeronaves de más de 40 millones de dólares cada una no estaban
contabilizadas. No estaban revaluados los repuestos ni desglosados los ítems relacionados con el mobiliario. No había ningún sistema de gestión de los activos fijos.

Hace unos años Aerolíneas Argentinas decidió construir un nuevo hangar en Ezeiza, el Hangar 5. Se emprendió una obra faraónica sobre terrenos que no pertenecían a la empresa. La construcción, que fue desestimada por Aeropuertos Argentina 2000 por sus costos y magnitud, fue presupuestada en 2014 en 397 millones de pesos. La obra, que se suponía que sería finalizada en 2015 pero que a fines de ese año estaba ejecutada en menos de un 70%, habrá costado finalmente más de 600 millones de pesos.

En materia de gestión comercial, las sucursales operaban por fuera del sistema SAP, dado su mal funcionamiento. Las conciliaciones de cobranzas de tarjeta de crédito estaban demoradas, lo que generaba una fuga de ingresos. No había, tampoco, herramientas de prevención de fraude sobre las ventas con tarjeta en el mercado local. Quedaron cuentas significativas por cobrar a organismos públicos por 330 millones de pesos. La política publicitaria tampoco respondía a una planificación inteligente. Se otorgó pauta publicitaria sin plan de medios. No se medían retornos sobre las prestaciones de servicios de patrocinio.

Tres meses antes del cambio de gestión, en septiembre de 2015, Aerolíneas Argentinas suscribió un acuerdo con Líneas Aéreas Sol que estipulaba la obligación de un pago mensual por parte de Aerolíneas en dólares por 210 horas “block”, más el costo del combustible de los vuelos consecuentes.  El contrato significaba para Aerolíneas un pago equivalente a un millón de pesos por día.

Las nuevas autoridades solicitaron una cotización a las más importantes firmas de auditores del país para realizar un primer análisis y un informe del estado de situación a la toma de control. Ese informe realizado en conjunto por las firmas Price Waterhouse Coopers y Ernst Young detalló la mayoría de los puntos antes identificados y sirve de punto de partida para una serie de investigaciones y análisis que se están realizando.

BELGRANO CARGAS
Belgrano Cargas y Logística SA (BCYLSA) es la empresa estatal que opera desde agosto de 2013 las principales líneas de trenes de carga del país. La red, que atraviesa 17 provincias, está integrada por la línea Belgrano, que alcanza el norte de la República; la línea San Martín, que cubre la zona Central y Cuyo; y la línea Urquiza, que se extiende por la mesopotamia.

En 2015, el estado económico y financiero de la empresa era crítico.El año pasado Belgrano Cargas perdió más de 2100 millones de pesos. Nunca se le exigió una rendición completa de cuentas, que incluyera sus  ingresos genuinos y los egresos reales. No se incluían, por ejemplo, los aportes del Tesoro y se dejaban afuera a más de 4.000 empleados, con lo cual se daba la imagen de que BCYL era una operación rentable. En realidad, los ingresos genuinos de BCYL fueron cayendo año tras año hasta 2015, el peor año de las últimas décadas, en el que la red transportó 2,5 millones de toneladas para las tres líneas. En 2003 había transportado 5,3 millones de toneladas, más del doble.

La organización mostraba poco interés por la gestión profesional y tampoco estaba basada en los principios básicos que deben existir en el manejo de lo público, como la transparencia, el trabajo en equipo y una alineación con objetivos claros y razonables. Además, la empresa operaba sin inventarios. El stock de repuestos y materiales estaba dividido en distintos sistemas con información parcial y sin una constatación física. Varias veces, por ejemplo la empresa compró materiales que ya tenía y dejó de comprar otros que sí le faltaban.

En relación a los recursos humanos se verificó la existencia de personal dentro de la empresa que cumplía funciones políticas y que rivalizaba abiertamente con otros sectores de la organización, también del Frente Para la Victoria, pero pertenecientes a otra corriente. Este cortocircuito generaba
que no existiera trabajo en las áreas de Planeamiento y Formación de Precios y Compras y Abastecimientos, ya que sólo respondían a intereses parciales. Una muestra de este estancamiento son las 1.700 órdenes de servicio realizadas en 2015, que son compras directas efectuadas por otros sectores ante la inoperancia del sector de compras.

El estado de las locomotoras era obsoleto: tenían una edad promedio de 47 años, muchas máquinas eran de 1950 y los talleres no tenían elementos de trabajo ni repuestos para realizar reparaciones. En los últimos dos años de su gestión, el anterior gobierno demostró un interés superficial por el estado de los trenes e intentó revertir esta tendencia con la compra de máquinas, que en diciembre de 2015 no habían llegado.

Otro signo del deterioro y abandono que rodeaba a BCYL era el estado de sus vías: las formaciones debían circular a muy baja velocidad para evitar descarrilamientos: entre 12 km/h y 15 km/h para las líneas Belgrano y San Martín y menos de 10 km/h en el caso de la línea Urquiza. A pesar de estas precauciones, BCYL tenía un promedio de 1,5 descarrilamientos por día. En su mejor momento, las tres líneas supieron tener 15.655 kilómetros de vías en operación: en diciembre de 2015 sólo contaban con 9.064 kilómetros y en mal estado.

El estado de de los talleres ferroviarios, que habían sido motivo de orgullo para el país, era de abandono total. Abundaban la chatarra y la dejadez y desde hacía décadas que no se proponía un plan razonable de disposición de material en desuso.

ADMINISTRACIÓN DE INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA (ADIF)
La Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) es la empresa estatal que administración la infraestructura de los trenes del Estado. Desde el punto de vista financiero la compañía estaba en diciembre de 2015 totalmente desfinanciada: tenía deudas atrasadas con contratistas por más de 1.200 millones de pesos y reclamos por aproximadamente 800 millones de pesos por multas o mayores costos originados por incumplimientos de la propia ADIF.

Muchas obras ferroviarias importantes estaban paralizadas, la mayoría iniciadas entre 2006 y 2009 pero abandonadas entre 2011 y 2012. El Plan de Nivelación, de enero de 2015, consistía en la realización de aproximadamente 200 obras para compensar la falta de mantenimiento de los siete años anteriores. Estos planes contemplaban un presupuesto de 370 millones de pesos para Metrovías (concesionaria de la línea de trenes Urquiza) y 285 millones de pesos para Ferrovías, pero el porcentaje ejecutado fue muy bajo.

De las obras licitadas en Mar del Plata la más importante era la Estación Ferroautomotora. Esta obra avanzó en un 85% y en diciembre de 2015 llevaba dos años paralizada. Nunca se pudo disponer de los terrenos afectados. El servicio de trenes de pasajeros Buenos Aires – Mar del Plata estaba interrumpido desde el 24 de agosto de 2015 por la rotura de un puente ferroviario sobre el Río Salado. En el corredor  a Rosario las obras estaban paralizadas desde septiembre de 2015.

ADIF tampoco tenía un sistema de gestión integrado. En 2014 se licitó el desarrollo de un sistema de gestión integral y se adjudicó por 1.200.000 pesos a una empresa de La Plata sin antecedentes. En simultáneo, ADIF contrató a ocho desarrolladores durante casi un año y medio y los puso a disposición de la contratista, pagando por dichos contratos 1.800.000 pesos. En síntesis: se pagó dos veces por el mismo trabajo.

No existía un área de control de gestión: no se presupuestaban ni controlaban gastos profesionalmente y no existía ninguna gestión destinada al control de gastos, incluyendo las cajas chicas o tarjetas de combustible con consumos desmesurados asignadas a personas no vinculadas a
ADIF.

El sistema de registro de inventarios era completamente deficiente. Solo existían los libros físicos de entradas/salidas de cada depósito, pero incluso éstos son actualmente búsqueda. En materia de inventario, por ejemplo, la mitad de los más de 40 productos de tecnología del área de comunicaciones, entre los que había pantallas LED, cámaras de fotos de distintos tipos, proyectores 3D, pantallas, sistemas de sonido, etc., no estaban en la compañía. Entre los aparatos que faltan figura un proyector 3D utilizado en Tecnópolis y valuado en más de 400.000 pesos.

La forma de gestionar las importaciones desde China para el proyecto Belgrano Cargas está bajo investigación. El gasto más notorio estaba relacionado con el material de origen chino que descansaba en depósitos fiscales. Había 1.200.000 sets de fijaciones en el Puerto de Buenos Aires
por los que se pagaban 20.000 dólares por día a empresas privadas. Y se pagaban 350.000 dólares por mes para almacenar 175.000 toneladas de rieles en el puerto de Campana. Una planificación elemental debería haber ordenado el traslado inmediato de todo este material a instalaciones propias existentes o de terceros en lugares más adecuados, para evitar todos estos costos.

En los libros contables de ADIF figuraban rubros como “suscripciones” por más de 5 millones de pesos. Se compraron 15 GPS de la marca Garmin por 150.000 pesos: en diciembre de 2015 faltaba la mitad. “Sólo en 2015, el tamaño del personal aumentó un 20%”. En términos de recursos humanos, la estructura organizacional era inadecuada para una empresa de construcción de infraestructura: sobraba gente en determinados lugares y faltaban profesionales en puestos clave.

También faltaba personal calificado: menos del 25% del personal era de especialidad técnica o ingenieril. Había empleados provenientes de las ciudades de origen de los funcionarios de turno, otros sin tareas específicas o parientes de empleados acomodados. El estado del edificio donde
se trabajaba era lamentable: estaba sucio, no se cumplían normas básicas (como la prohibición de fumar en su interior), había documentación tirada en el suelo y cables sueltos en pasillos y oficinas.

Oficialmente los empleados de las primeras líneas cobraban sueldos muy bajos comparados
con posiciones similares en el mercado, pero por alguna razón había más de 60 contratos con personas que aparentemente no prestaban ningún servicio en la compañía. Sólo en 2015, el tamaño del personal aumentó un 20%. El departamento de prensa, en el mismo período, se duplicó.

En cuanto a la infraestructura de la red, no existía un área de ingeniería acorde con la dimensión de la inversión en marcha. Los procesos de ejecución y control de obras eran inadecuados y llevados adelante por personal sin calificaciones para el puesto. No existía ningún proceso de control de calidad para prevenir desperfectos como el que ocurrió con los durmientes en las vías a Rosario y Mar del Plata.

OPERADORA FERROVIARIA (SOFSE)
La Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE) es una empresa estatal creada en 2008 para prestar los servicios de transporte ferroviario de pasajeros que le fueran asignados. Integra Ferrocarriles Argentinos junto a otras empresas estatales del sector ferroviario. En diciembre de 2015, SOFSE tenía deudas por 900 millones de pesos. Se dejó de pagarles a proveedores mayoritariamente en octubre. El 75% del presupuesto destinado a obras para 2016 corresponde a obras que quedaron demoradas en 2015 por atrasos en los pagos. Sólo el 3,8% del presupuesto del año pasado fue cubierto con ingresos por cobro de tarifa: la operadora prácticamente no tenía ingresos comerciales por el alquiler de los múltiples locales en sus estaciones.

Las tarifas estaban desactualizadas desde 2012 y se perdió por falta de planificación la oportunidad de actualizar las tarifas a la par que se ponían en funcionamiento los coches nuevos. La aseguradora de riesgos de trabajo (ART) nunca se hizo presente en la compañía. Así, se pagaban 900 millones de pesos por año y la alícuota era de 12,38%. La siniestralidad aumentó significativamente en los últimos tres años. No había ningún control y la compañía no tenía información sobre los 1900 juicios en curso por parte de la ART para poder actuar sobre la siniestralidad.

La compañía no contaba con sistemas administrativos: sólo se registraba a partir de la orden de compra, con lo cual no había manera de saber si había contrataciones con anterioridad que pudieran significar una deuda. Aproximadamente el 70% de los contratos de servicios de las líneas estaban vencidos. Existían contratos con firmas difíciles de verificar, y no había un seguimiento adecuado de las deudas, lo cual generaba incobrabilidad.

No había una política de stock centralizada. Esto generaba, entre otras cosas, la compra de repuestos que ya existían. Lo mismo sucedía con la ropa: había mucho stock de talles que no se usan. La sociedad tenía 7 sistemas diferentes para liquidar sueldos de 23.300 personas (incluidos sistemas en Excel). No había información detallada sobre cuántos empleados había ni quiénes eran. Tampoco había una política de automotores razonable o transparente; lo mismo sucedía con el pool de celulares.

En términos de infraestructura se encontraron serios problemas en la alimentación de energía para tracción eléctrica. En diciembre de 2015 el gobierno anterior inauguró la electrificación de la ex línea Roca, a pesar de que la obra no estaba terminada. Faltaban cosas esenciales, entre ellas, justamente, la provisión de energía para el funcionamiento de los trenes. Si bien se compraron coches nuevos nunca se mostro el mismo interés por renovar las vías y aun así nos encontramos con gran cantidad de material rodante con mantenimiento vencido y el estado de las vías era muy malo en varios ramales. Esto se debía principalmente a que el ministerio había comprado nuevos pero nunca había mostrado el mismo interés por renovar las vías.

En las ex líneas Roca, San Martín y Mitre los sistemas eléctricos de señales eran obsoletos. Un ejemplo que ayudaba a dimensionar la falta de planificación es la compra de vagones más altos que los andenes de las estaciones. Esto obligó a armar y alquilar andenes provisorios con fenólico y caños. Las obras para levantar los andenes definitivos nunca se iniciaron. A su vez, hubo falta de planificación absoluta de los coches chinos nuevos: no se tuvo en cuenta el mantenimiento y la transferencia de tecnología fue prácticamente nula, a pesar de haber pagado 24 millones de dólares por asistencia técnica.

ORSNA, ANAC e INTERCARGO
El Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) tenía en diciembre del año pasado 3.000 millones de pesos depositados en plazos fijos de corto plazo a una tasa del 14%, muy por debajo de las tasas de mercado y de los índices de inflación. Tomando como referencia una tasa de mercado de 28%, se puede estimar que el ente regulador de aeropuertos estaba perdiendo más de un millón de pesos por día sólo por la mala tasa, sin computar el impacto de la inflación sobre el valor real del fideicomiso donde estaban los fondos.

En materia de obras, el organismo mostraba una baja ejecución de las obras aeroportuarias y de seguridad adjudicadas. En el segundo semestre de 2015 el ritmo de ejecución se ralentizó aún más, quizás por la coyuntura política, y se dejaron varias obras paradas o suspendidas.

En 2008, el ORSNA invirtió 350 millones de pesos (unos 900 millones de pesos a valores de diciembre de 2015) en la construcción de un nuevo aeropuerto en Río Hondo. Este aeropuerto está a menos de 100 kilómetros de otros dos aeropuertos existentes –Santiago del Estero y San Miguel
de Tucumán– y en el momento del cambio de gobierno sólo recibía un vuelo comercial por semana. Obras como ésta, que no respondían a una planificación inteligente ni eran estratégicamente sustentables, venían de decisiones políticas y representaron una costosa inversión para el organismo.

En materia administrativa, el ORSNA impuso incrementos en los costos de la actividad aerocomercial, sin mejorar las prestaciones. En noviembre de 2015, incrementó la Tasa de Uso de Aeroestación Internacional de 44 dólares a 57 dólares por cada pasajero internacional
embarcado. Este nivel tarifario es muy alto en comparación con los estándares internacionales.

Por otra parte, no todos los aeropuertos recibieron el mismo tratamiento de parte del organismo. Muchas veces el ORSNA se negó a aprobar  modificaciones y actualizaciones de tasas a los aeropuertos del Grupo B, los no concesionados a Aeropuertos Argentina 2000. Algunas de estas tasas, de hecho, se mantuvieron intactas desde el año 2000. En cambio, en lugar de aprobar aumentos de tasas, se acordaban compensaciones a través de la compra de equipamientos diversos a valores superiores a los promedios del mercado, independientemente de su requerimiento o no por las autoridades del aeropuerto receptor.

En materia de recursos humanos, el ORSNA contaba en diciembre de 2015 con 253 empleados, entre los cuales había un alto nivel de politización, relegándose al personal histórico, quienes en algunos casos fueron enviados en comisión a otras áreas de gobierno. Auditorías posteriores revelaron que una gran proporción del personal incumplía la cantidad de horas de trabajo estipulada en sus contratos.

La Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), por su parte, se encontraba en una situación administrativamente ordenada, con balances y reportes al día. En 2015, sus gastos fueron de 2.500 millones de pesos, con un 64% correspondiente a los sueldos de sus 3.700 empleados. El control del gasto operativo, sin embargo, era muy bajo y había ineficiencias, por ejemplo, en las compras de autobombas y en la contratación de servicios. En materia de recursos humanos, el organismo resistió exitosamente el ingreso de facciones políticas en los lineamientos de su funcionamiento. La Dirección de Transporte Aéreo fue abiertamente intervenida por agrupaciones políticas ligadas con el ex oficialismo nacional. Eso llevó a que se desdibujara su rol de regulación y control en la política aerocomercial.

En materia de infraestructura, existía un atraso de años tanto en los aeropuertos comerciales como en la aviación en general. Esto hizo que los aeródromos y los aeropuertos argentinos perdieran claramente posición relativa respecto de otros en la región. Los aeropuertos argentinos no cumplían en diciembre con los estándares que el país tiene como objetivo para la Organización de la Aviación Civil Internacional ni cuentan con sistemas modernos de aeronavegación, como vuelos por GPS.

Intercargo es una empresa pública que presta servicios de rampas y logística en aeropuertos. En julio de 2015 Aerolíneas Argentinas la contrató para llevar pasajeros en ómnibus desde Aeroparque hacia Ezeiza y viceversa. En lugar de pagarle por pasajero transportado le pagaba por ómnibus. Y como los ómnibus iban casi vacíos, el contrato se transformó en la práctica en un subsidio de Aerolíneas a Intercargo, que también daba pérdidas a pesar de dedicarse a una actividad que podría ser rentable fácilmente.

Intercargo se manejaba con sistemas administrativos obsoletos y disociados entre los diferentes procesos. La contabilidad, los pagos, las cobranzas y los almacenes, entre otras cosas, se realizaban usando software básico, de una forma muy rudimentaria y con muchos procesos manuales. La opacidad de estos procesos, llevados a cabo por empleados que trabajaban en compartimentos estancos y sin sistemas, era altamente ineficiente en términos de control. La empresa estaba embargada por una multa del Ministerio de Trabajo, que resultó en un pedido de inhibición por una tasa de 11.802 pesos del año 2001. En ningún momento se llevó control de los reclamos de los seguros de siniestros y los controles de stock de repuestos, combustibles o consumibles eran muy deficientes.

El sistema de compras de la compañía, si bien desde lo formal estaba auditado por los síndicos y administrado por la Gerencia de Legales, presentaba deficiencias sustanciales, por ejemplo, que no garantizaba la mejor relación precio-calidad. Un ejemplo elocuente de este costoso sistema es el de las bolsas plásticas transparentes para residuos. Cada tres meses se compraban bolsas por 250.000 pesos a un único proveedor. Siempre se pedían precios a seis empresas y se presentaban dos: una
que cobraba $1,60 por bolsa y otra que cobraba $2,80, y la empresa que ofrecía el menor precio era siempre descalificada por “mala calidad”.

Un caso extremo de este sistema fue el de los posgrados. El plazo medio de compra en Intercargo era de entre 60 a 150 días. Sin embargo, el 9 de diciembre de 2015, un día antes del cambio de gobierno, se pagaron, en el tiempo récord de un día, dos posgrados en la Universidad de Buenos Aires para el presidente, que ya había renunciado a la empresa, y su gerente de planificación estratégica. Ambos posgrados costaron un valor nominal de 98.000 pesos cada uno, aunque por el pago anticipado y al
contado se logró bajar el costo a 50.000 pesos cada uno. La nueva administración realizó gestiones para recuperar este importe y obtuvo un reembolso por ambos posgrados en mayo de 2016.

En materia de recursos humanos, el número total de empleados de Intercargo era desorbitado. Aunque el número de vuelos en el país aumentó sólo un 15%, en los últimos diez años se duplicó la cantidad de empleados. Y aún así el personal de pista que efectivamente trabajaba en carga y descarga de equipaje y limpieza era insuficiente para alcanzar los estándares de tiempos operativos exigidos por contrato.

Existía un sistema de omisión y condonación de ausencias que eran justificadas desde la oficina de personal para que los empleados no perdieran el presentismo. Esta práctica generó una muy mala planificación de las actividades de rampa, ya que se debía calcular las operaciones con personal en exceso, debido al alto ausentismo, que los fines de semana llegaba al 25%. Tampoco se despidió a personas a las que la Policía de Seguridad Aeroportuaria había retirado la credencial de acceso al aeropuerto por sospechas fundadas de robos de equipaje a pasajeros.

Los laxos controles de seguridad del personal y la falta de sanciones, contribuyeron a que los robos de equipaje se multiplicaran en los últimos  años. En razón de que sólo un juez podía determinar la responsabilidad penal de los actores, el personal apartado por estos hechos se mantenía en la nómina y cobrando sueldo, aun cuando la PSA los hubiera encontrando cometiendo estos hechos en flagrancia y les hubiera retirado en el acto la credencial de acceso al aeropuerto.

En materia de infraestructura, las instalaciones para el personal de rampa y limpieza estaban en un estado muy por debajo de los estándares requeridos. Una cantidad muy grande de equipos estaba fuera de servicio y sin posibilidad de reparación. Los baños, vestuarios y comedores del personal de rampa en todas las escalas (pero en especial los de Ezeiza) estaban en condiciones deplorables. Sí fueron renovadas, en cambio, las oficinas gerenciales.

viernes, 15 de abril de 2016

La intervención militar de Rusia en Siria: Oportunidades y riesgos

Por Javier Jordán Enamorado Profesor Titular Ciencia Política UGR-Investigador visitante en el IEEE

Resumen:
Este documento describe en detalle los principales elementos de la intervención militar rusa en Siria.
Analiza los objetivos políticos que pretende alcanzar Moscú: proteger los intereses rusos en el país,
incrementar la influencia rusa en Oriente Medio, cuestionar el liderazgo regional y global de Estados
Unidos, y contener la expansión del Daesh. El documento presta también atención a los riesgos que
supone para Moscú el despliegue militar, y finaliza analizando dos posibles escenarios derivados de la intervención rusa en Siria.

La intervención militar rusa en Siria, iniciada el 30 de septiembre de 2015, ha añadido un elemento de complejidad al poliédrico conflicto sirio y –desde una perspectiva más amplia– a la guerra regional por delegación (proxy war) en Oriente Medio.

Este análisis tiene por objeto ofrecer una valoración temprana sobre las oportunidades y riesgos que plantea a Moscú la decisión de implicarse directamente en las hostilidades. Para ello se examinan en primer lugar las acciones militares llevadas a cabo por las fuerzas rusas. A continuación se analizan los motivos que han impulsado la actuación rusa, se ponderan los riesgos, y –finalmente– se valora el impacto que la intervención rusa puede tener sobre el desarrollo del conflicto.

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA CAMPAÑA MILITAR RUSA EN SIRIA


Rusia ha desplegado aproximadamente dos mil efectivos en Siria. Cifra que incluye los pilotos de las aeronaves, el personal de mantenimiento, el contingente de artillería de campaña, y una fuerza de protección de las instalaciones con algunos carros de combate T-90 y vehículos de combate de infantería BTR-80, más varios vehículos con el sistema antiaéreo Pantsir-S1.

En total la fuerza expedicionaria rusa cuenta con 34 aviones de combate en la base aérea Bassel Al Assad en Latakia. Los aviones son de cuatro modelos:
-6 SU-30 Flanker (en denominación OTAN, este modelo y los siguientes). Es un avión de combate mutilrol y avanzado que algunos comparan al F-15E norteamericano. Entró en servicio a mediados de la década de 1990.
-4 SU-34 Fullback. Es un avión todavía más avanzado, especializado en el ataque al suelo. Entró en servicio en la fuerza aérea rusa en 2006 y su despliegue en Siria constituye una oportunidad para probarlo en combate. Tanto el SU-30 como el SU-34 tienen capacidad de ataque nocturno.
-12 SU-24 Fencer. Se trata de un avión más veterano, propio de la Guerra Fría. Su desarrollo se inspiró en el F-111, pero con una carga bélica menor, y como consecuencia incorporó parecidas limitaciones para el combate aire-aire. Su función principal es ataque al suelo.
-12 SU-25. Es también un avión de ataque al suelo que cuenta con varias décadas de servicio.

A ellos se añade una veintena aproximada de helicópteros. Entre ellos los de ataque Mi-24P, que además de patrullar el perímetro de la base rusa están prestando apoyo aéreo cercano, con la considerable potencia de fuego que caracteriza a estos aparatos.

Por otra parte, el despliegue militar ruso cuenta con el apoyo desde el mar de una escuadra de aproximadamente diez buques en sistema de rotación. La mayoría son buques de desembarco, de apoyo logístico y de inteligencia, escoltados por cuatro de combate. Uno de ellos es el crucero Moskva, de la clase Slava, que refuerza el dispositivo antiaéreo en Siria. Dispone de un sistema S-300F, una versión menos avanzada que el S-300FM de los cruceros clase Kirov y que la poderosa versión terrestre S-300VM. Pero con su alcance de 90 km crea un respetable paraguas antiaéreo dentro incluso del territorio sirio, cubriendo las instalaciones de Latakia y Tartus.

El despliegue expedicionario ha dejado al descubierto ciertas carencias en la capacidad de proyección de fuerza de la marina rusa. Aunque el contingente no es excesivamente numeroso, Para sostener el tren logístico Moscú ha tenido que comprar de manera apresurada varios buques de transporte civil a Turquía –al tiempo que ha desviado buques de otras agencias oficiales rusas empleados en el Ártico.

Este aspecto es reseñable pues supondría un problema en caso de que más adelante Rusia quiera enviar una fuerza terrestre para combatir directamente a los rebeldes o al Daesh.

En cuanto a instalaciones en tierra, las fuerzas rusas operan ahora mismo desde dos bases. La pequeña instalación naval rusa de Tartus, que recibe los suministros por mar, y la base aérea de Latakia, unos noventa kilómetros al norte y cerca también de la costa. Una fuente militar rusa ha planteado la posibilidad de construir una base mayor que unifique los componentes aéreo, terrestre y naval. De confirmarse, indicaría probablemente un incremento del contingente expedicionario y sería también señal de la perdurabilidad de la intervención militar rusa en Siria.

Por último, el ejército ruso también ha desplegado sistemas de guerra electrónica avanzados como el terrestre y transportado en camión Krasukha-4, y aéreos como el avión de inteligencia electrónica IL-20 (que guarda cierta semejanza con el P-3 Orion occidental).

Estos sistemas ayudan a localizar blancos a los aviones de combate. Con sus contramedidas pueden interferir las comunicaciones de los rebeldes y, llegado el caso, interferir los radares y las comunicaciones de los drones y aviones de combate norteamericanos y turcos. Las fuerzas rusas también emplean drones (RPAS en su denominación técnica) para localizar objetivos. Uno de ellos penetró el espacio aéreo turco el pasado 16 de octubre y fue derribado.

La campaña aérea rusa tuvo un comienzo moderado en términos cuantitativos, con una media aproximada de veinte salidas diarias. Por debajo del ritmo de operaciones de la campaña aérea contra el Daesh liderada por Estados Unidos, con una media superior a las cien salidas diarias (contando todo tipo de aviones, también los de inteligencia y reabastecimiento en vuelo). Pero el volumen de operaciones se ha incrementado sustancialmente conforme se ha intensificado la ofensiva terrestre de las fuerzas siria pro Al Assad-Hizbollah-Irán. Por ejemplo, el 13 de octubre los aviones rusos atacaron 86 objetivos terrestres y en la tercera semana de bombardeos el ritmo ha sido cercano a las 60 salidas
diarias.

Este número creciente de operaciones exige un esfuerzo extra de mantenimiento y aumenta el riesgo de que algún aparato se pierda por averías en vuelo. Menos constreñido desde un punto de vista cualitativo está siendo el tipo de municiones empleadas en los ataques aéreos. En general se ha hecho un uso reducido de armas guiadas –por GPS GLONASS como las KAB-500S y misiles aire-tierra Kh25ML y Kh-29ML– lanzadas en su mayoría por los SU-30 y SU-34.

Se calcula que apenas representan un 15-20%. El resto incluye tanto bombas comunes de caída libre, tipo FAB 500, las de alta fragmentación OFAB 250-270, las anti-búnker y edificaciones BETAB-M o municiones de racimo anticarro como las RBK-500 SPBE-D. Están siendo lanzadas desde media altura para evitar el fuego de los cañones antiaéreos y de algunos MANPADS rebeldes.

Por tanto, parece que los rusos están economizando su arsenal, haciendo un uso muy limitado de las escasas y caras municiones guiadas, que no tiene intención de gastar contra Toyotas armados de cañones antiaéreos (habituales en el bando opositor).

Para Rusia sería un problema quedarse sin ese tipo de municiones –como casi les sucedió a los aliados europeos en la intervención en Libia en 2011–, y por ello está empleando modelos de bombas más antiguos y económicos. El empleo de municiones ‘lisas’ (no guiadas) aumenta el riesgo de causar víctimas civiles. Según el Observatorio Sirio de Derechos Humanos, las tres primeras semanas de bombardeos rusos han provocado la muerte de 370 personas, de las cuales 127 eran civiles, y 36 de ellos menores de edad.

Los bombardeos se han concentrado en grupos rebeldes. Al norte de Idlib y en las cercanías de Aleppo. También en bolsas de resistencia al norte de Homs y en las montañas al norte de la provincia de Latakia. En un primer momento tuvieron como objetivo los puestos de mando, depósitos de municiones, y carros de combate y vehículos blindados capturados al ejército sirio. Dañaban así el sistema de las fuerzas rebeldes preparando el terreno a la ofensiva progubernamental. El asalto terrestre se inició la segunda semana de octubre, protagonizado por las fuerzas armadas y milicias chíes pro Assad, junto a elementos de Hizbollah y varios centenares de combatientes de la Guardia Revolucionaria iraní.

El Ejército Árabe Sirio (nombre oficial de su ejército convencional) ha pasado de contar con cerca de 200.00 efectivos en 2011 a entre 80.000 y 100.000 en la actualidad. Hizbollah tiene desplegados aproximadamente 5.000 milicianos en Siria y ha movilizado a otros 3.000 en el sur del Líbano para su posible envío al país vecino.

Por su parte, Irán ha enviado un número desconocido de miembros de los Cuerpos de la Guardia de la Revolución Islámica (algunas fuentes hablan de varios cientos y otras de unos pocos miles). Aunque oficialmente esos efectivos sólo actúan como consejeros, lo cierto es que están participando activamente en los combates y que desde el pasado 8 de octubre han perdido a tres oficiales de alto rango, incluido el general Hossein Hamedani.

Los iraníes han reorganizado los comités populares y las milicias a favor de Al Assad –entre ellas la shabiha– en una fuerza de entre 100.000 y 150.000 efectivos, denominadas Fuerza de Defensa Nacional, modelada a imagen de la milicia iraní Basij. Al frente de ella hay oficiales de la Guardia de la Revolución Islámica iraní, y en cierto modo ha eclipsado al propio ejército convencional del régimen.13 Una muestra más del aumento de la influencia iraní en Siria desde el inicio de la guerra: cuestión que lógicamente inquieta entre otros a los israelíes, a los turcos y a los saudíes.

En las acciones de apoyo también están participando unidades de artillería rusas desplegadas en el contingente, que incluyen obuses y sistemas de lanzamiento de cohetes múltiples (MLRS). Las fuentes consultadas no ofrecen cifras exactas del número de piezas pero indican que se trata de un número importante.

La contribución artillera rusa permite prestar apoyo de fuego a una distancia segura. Entre otras razones porque el alcance de los apoyos de fuego de rebeldes es muy inferior. Por tanto, a diferencia de los carros T-90 y de los vehículos blindados cuya misión es la protección de la fuerza, la artillería rusa sí está combatiendo como unidad terrestre.

Hasta ahora la ofensiva terrestre apoyada por los rusos se ha focalizado en cinco frentes:
-El saliente controlado por los rebeldes en torno a Kafr Zita en la provincia de Hama.
-La llanura de Al Ghab al oeste. Aunque se trata de un avance arriesgado, si las fuerzas pro Assad logran capturar Jisr-al Shugour restablecerían las líneas de comunicación perdidas a manos de los rebeldes y permitirían proteger Latakia y Hama de nuevas ofensivas.
-Un enclave rebelde entre las ciudades de Homs y Hama. La erradicación de esta bolsa de resistencia haría desaparecer la amenaza contra ambas ciudades y permitiría liberar un volumen importante de fuerzas para empeñarlas en otros frentes.
-Las montañas en el noreste de la provincia de Latakia
-La provincia y la ciudad de Aleppo, que es la más poblada del país. Esta ofensiva se ha convertido en el frente principal. Tiene por objeto cercar a las fuerzas rebeldes dentro de la ciudad y liberar a las fuerzas sitiadas desde hace meses en varias bolsas de resistencia. Entre ellas la base aérea de Kuweries, que alberga a centenares de soldados del régimen y que se encuentra aislada desde 2012, habiendo estado a punto de caer en manos del Daesh en tres ocasiones. La captura de Aleppo y la liberación de las zonas sitiadas elevaría la moral y fortalecería la posición del régimen en unas eventuales negociaciones de paz.
En los mapas de Stratfor se observa por un lado la concentración de los bombardeos aéreos rusos en apoyo de la ofensiva terrestre y, por otro (en el de los bombardeos norteamericanos contra el Daesh), la localización de la bolsa de resistencia rebelde entre Homs y Hama, así como el saliente de Kfar Zita al noroeste de la ciudad de Hama. Ambos mapas reflejan de manera gráfica que Rusia y Estados Unidos están librando dos guerras paralelas en Siria.

El tercer mapa ilustra con más detalle la ofensiva pro Al Assad en torno a la ciudad de Aleppo, y el intento de rescatar a las fuerzas progubernamentales cercadas en la base aérea de Kuweries. El mapa también muestra cómo el Daesh ha aprovechado la ofensiva para obtener ganancias a costa de los rebeldes, ocupando seis pequeñas poblaciones al norte de Aleppo y amenazando una importante vía de comunicaciones con Turquía.
Por otro lado, una fuente oficialista rusa –el estilo de sus escritos deja pocas dudas sobre su posicionamiento político– habla de una hipotética carrera hacia Raqqa, la actual capital de Califato en Siria. En ella concurrirían las fuerzas rebeldes apoyadas por Estados Unidos y las pro Al Assad respaldadas por Rusia. El propósito de Washington sería la creación de una entidad política sunní transfronteriza entre Siria e Irak, contigua territorialmente a Arabia Saudí, y atravesada y enriquecida por el planeado gasoducto Qatar-Turquía.

La nueva entidad política se alinearía en el bando norteamericano y compensaría la derrota que pudiera suponer la continuidad del régimen de Al Assad. Por su parte, las fuerzas pro Al Assad apoyadas por Rusia, también tendrían la intención de adentrarse en el territorio del Daesh y ocupar Raqqa, una vez aseguradas Hama y Aleppo, abortando así el plan norteamericano. La fiabilidad de esta fuente pro Kremlin ha de tomarse con cautela (por no decir con abierta desconfianza). De momento, no existe tal carrera hacia Raqqa por parte de las fuerzas progubernamentales sirias. No obstante, conviene tener presente su análisis como una weak signal de cara a futuras ofensivas terrestres del bando pro Al Assad. Aunque siendo realistas no parece que esas fuerzas se encuentren sobradas de recursos como para llevar a cabo una operación a gran escala contra el Daesh.

Lo que sí es cierto es la preparación de una ofensiva terrestre contra Raqqa por los kurdos del YPG (Unidades de Protección del Pueblo kurdo), con una fuerza aproximada de 20.000 efectivos y de algunas unidades de árabes sirios rebeldes que contabilizarían unos 5.000 efectivos adicionales. Todos ellos apoyados por la aviación norteamericana.

El respaldo de Washington a los kurdos sigue generando recelos en Ankara. No obstante, los turcos también apoyan esta nueva ofensiva contra el Daesh, que permitirá expulsar al Estado Islámico de las áreas que ahora mismo controla junto a la frontera con Turquía. El pasado mes de junio las fuerzas kurdas del YPG arrebataron al Daesh Tel Abyad, uno de los principales puestos fronterizos entre Siria y Turquía, y desde allí comprometen la seguridad de Raqqa. Para el Daesh sería una derrota importante perder uno de sus principales núcleos urbanos, donde además ha llevado a la práctica su modelo de gobernanza.

Volviendo a la actividad aérea rusa, los grupos rebeldes objetivo de los bombardeos rusos son de distinta naturaleza –algo propio de la enorme fragmentación de la insurgencia siria. Van desde los rebeldes apoyados por el programa de entrenamiento de la CIA a las milicias de Jabhat Al Nusra, el grupo yihadista vinculado a Al Qaeda. Además de infundir moral a las fuerzas terrestres y de darles apoyo de fuegos, los bombardeos rusos han acabado con algunos líderes del Ejército Libre de Siria, como el jefe de estado mayor de la 1ª División Costera. En paralelo, los norteamericanos han continuado realizando ataques contra líderes de Jabhat Al Nusra, integrados en el grupo proveniente de Al Qaeda en Pakistán (Al Khorasan). El pasado 18 de octubre el Pentágono anunció la muerte del saudí Sanafi al-Nasr. El ataque se realizó con un drone armado y constituye un recordatorio de que a pesar del protagonismo del Daesh, Estados Unidos sigue preocupado por la evolución de Al Qaeda y sus planes terroristas de alcance global.

Las fuerzas rusas han llevado a cabo algunos ataques aéreos contra el Daesh, pero en una proporción menor. Esto es así por dos razones. Los rebeldes son la amenaza principal porque están apoyados por Estados Unidos y por otras potencias de Oriente Medio. Serían una alternativa aceptada internacionalmente al gobierno de Al Assad. No así el Daesh, cuya existencia hace preferible en parte la continuidad del régimen sirio. Por otro lado, de atacar al Daesh ya se ocupan Estados Unidos y sus aliados ¿Para qué dirigir contra el Estados Islámico los escasos aviones rusos si la USAF ya asume esa tarea? Por tanto, los bombardeos rusos contra el Daesh responden a necesidades tácticas derivadas de la ofensiva terrestre (por ejemplo en Aleppo), y a imperativos de marketing político con el fin de justificar internacionalmente su intervención.

Esto último es lo que se puede deducir del tan publicitado ataque con misiles de crucero desde buques situados en el mar Caspio. El 7 de octubre las naves rusas lanzaron 26 misiles 3M-14 Kalibr (Sizzler en terminología OTAN) contra diversos objetivos del Daesh en Siria. Fue la primera vez que la marina de guerra rusa disparaba misiles de crucero contra objetivos terrestres en una situación de conflicto real.

Contando con una fuerza aérea expedicionaria tan próxima, y dadas las graves carencias antiaéreas de los rebeldes y del Daesh, no había necesidad militar de un ataque de ese tipo. La rentabilidad fue claramente política y el Kremlin supo gestionar el ataque desde el punto de vista mediático –utilizando entre otras vías YouTube para difundir las imágenes de los lanzamientos.

El mensaje fue múltiple. Por un lado, sacar brillo a las capacidades militares rusas, pues el lanzamiento de misiles de crucero desde el mar es algo asociado a las grandes potencias, por no decir de manera exclusiva a la US Navy. Por otro, demostrar que se cuenta con el respaldo político de Irán e Irak, cuyo espacio aéreo fue sobrevolado por los misiles (aunque el permiso de Irak parece dudoso, pues el ministro de Defensa negó que Rusia hubiese informado previamente). Por último, la peculiaridad del lanzamiento de misiles de crucero desde el mar Caspio –la primera vez también que se disparaban desde un mar interior en una operación real– consiguió reavivar la atención de los medios internacionales una semana después de iniciarse los bombardeos rusos.

La campaña militar rusa puede experimentar dos novedades a corto plazo. Una es la extensión de los ataques aéreos contra el Daesh en Irak. De nuevo, la finalidad sería política antes que militar: otro modo de resaltar el protagonismo de Rusia como potencia a tener en cuenta en Oriente Medio.

Los aviones SU-30, SU-34 y SU-24 tienen alcance suficiente, pero con menos municiones o recurriendo al repostaje en vuelo para aumentar la carga bélica. Aunque esto último complicaría la campaña y aumentaría el riesgo de sufrir algún accidente. Rusos e iraquíes ya han acordado que los aviones de Moscú bombardeen los convoyes del Daesh que se internen en Irak desde Siria.

Y el parlamento iraquí también ha aprobado que los aviones rusos puedan bombardear dentro de su territorio. Esto supone un nuevo desafío a Estados Unidos, que no ve con buenos ojos la entrada de las fuerzas rusas en el teatro de operaciones iraquí. La segunda novedad en la intervención rusa puede ser la entrada directa en combate de un reducido núcleo de fuerzas terrestres, más allá de la artillería que como decimos está participando en la ofensiva progubernamental. El Kremlin ha anunciado la futura llegada de voluntarios rusos que se unirán a la lucha terrestre.

En concreto, el 5 de octubre, el presidente de la comisión de defensa del parlamento ruso, almirante Vladimir Komoyedev anunció que una fuerza de voluntarios que había combatido en Ucrania estaba dispuesta a hacer lo propio en Siria. Conociendo los antecedentes rusos en Crimea y en el este de
Ucrania no es descartable que Rusia recurra a un modelo de guerra híbrida en Siria, combinando su propia milicia con la artillería y fuerza aérea regular. Por otra parte, Rusia ya ha desplegado unidades de operaciones especiales que están asesorando a las fuerzas pro Al Assad.

MOTIVOS Y OPORTUNIDADES QUE EXPLICAN LA INTERVENCIÓN MILITAR RUSA

La guerra civil siria ha dado muestras sobradas de complejidad, tanto por el número y naturaleza de actores implicados, como por la incompatibilidad de sus respectivas agendas. Va camino de convertirse en un conflicto intratable en una región de conflictos intratables. ¿Por qué se implica entonces el Kremlin? ¿No corre el riesgo de acabar política y militarmente atrapado? En efecto, la intervención entraña peligros pero también oportunidades. Comencemos examinando los motivos a favor.

Proteger los intereses rusos en Siria
En primer lugar, la razón más evidente de la intervención rusa es sostener al régimen sirio y asegurar la instalación naval rusa en Tartus ante un panorama que resultaba cada vez más inquietante:
-Las fuerzas de Bashar Al Assad han sufrido un serio desgaste después de cuatro años de combates continuados. Defienden a una fracción minoritaria del conjunto de la población siria y andan faltas de cantidad y calidad de recursos humanos. La guerra también ha pasado una elevada factura a Hizbollah, con más de un millar de caídos y cientos de heridos (y hablamos de una milicia de apenas diez mil militantes). La debilidad militar se ha traducido en pérdidas constantes de territorio. El régimen controla el eje norte-sur Aleppo-Homs-Damasco, pero dos amplias cuñas de fuerzas rebeldes, tanto en un extremo como en otro, se ciernen amenazantes sobre él.
-A ello se añade el peligro real que representa el Daesh, que desde Palmira hostiga a las fuerzas progubernamentales en la base aérea T4, en la ciudad de Homs y en Qusayr. Desde esa posición podría haber roto la espina dorsal de las fuerzas pro Al Assad a finales del presente año. También amenaza los bastiones controlados aún por el régimen en Deir ez Zour.
-Esta situación de precariedad corría el riesgo de ir a peor con la creación de una no-flyzone en el norte de Siria, protegida por la fuerza aérea turca y norteamericana, que sirviera de retaguardia estratégica rebelde y de plataforma de asalto contra el régimen de Al Assad.
-Tales tendencias en el sector norte estaban poniendo en peligro la franja marítima de Siria, lugar donde se ubica la instalación naval rusa de Tartus, único punto de esas características en todo el Mediterráneo.

Así que, en lo referido a estas circunstancias, la intervención militar rusa busca lo siguiente:
-Evitar que la instalación naval de Tartus caiga en manos de los rebeldes, con la pérdida material, de capacidad de proyección naval y de prestigio que ello entrañaría.
-Demostrar la fiabilidad de Rusia con sus aliados en apuros. Y esto de dos modos:
a) Evitando la caída del régimen de Al Assad y fortaleciendo su posición de cara a futuras
negociaciones.
b) La consecución de los objetivos de la ofensiva terrestre, y su consolidación de cara al futuro bajo el paraguas aéreo ruso, supone una importante baza negociadora. También lo es destruir la capacidad de combate de los rebeldes ‘moderados’, de manera que el futuro de Siria quede sujeto a dos alternativas: los yihadistas del Daesh, Jabhat Al Nusra, Ahrar Al Sham o el régimen de Al Assad.

Moscú pretende conseguir estos dos objetivos basándose en dos premisas: el ejercicio de la
realpolitik y una inversión moderada de recursos propios, económicos y militares:
-De momento, los objetivos de la campaña son limitados, acordes con una estrategia de corte realista. A diferencia de las intenciones proclamadas por los países occidentales, propias del liberalismo cosmopolita, Moscú no pretende reconstruir el Estado sirio, ni implantar la democracia, ni establecer un gobierno representativo y respetuoso con la diversidad étnica y religiosa del país.
Rusia sabe que los objetivos maximalistas de Occidente en las misiones de state-building (tipo de Afganistán, Irak o Balcanes) exigen recursos ingentes y largos periodos de tiempo (décadas). Son además proyectos de resultado incierto, y generalmente insatisfactorio. A tenor de las fuerzas empeñadas, no parece que en los planes de Moscú se incluya la recuperación por parte del régimen de Al Assad de todos los territorios que ahora mismo se encuentran bajo el control de los rebeldes o del Daesh. Para Moscú puede ser aceptable que Al Assad mantenga lo que aún le queda de ejército y territorio, aunque el resto permanezca en situación de Estado fallido (que ya es a día de hoy). En cierto, modo este planteamiento estratégico se ha dado en Ucrania. Su objetivo era que Ucrania no entrase en la esfera de influencia de la Unión Europa y de la OTAN. Que a ello le haya seguido el estancamiento del conflicto y la quiebra del Estado ucraniano en el este del país constituye un aspecto
secundario.
-Al tratarse, por ahora, de una operación militar limitada, su coste económico se mueve dentro de unos márgenes sostenibles. El respaldo ruso aporta un multiplicador de fuerza con fuegos artilleros y ataques aéreos contundentes pero medidos en número. Según fuentes oficiales rusas, el coste de la campaña se está cargando al presupuesto anual del Ministerio de Defensa, exigiendo en todo caso la reducción de maniobras por parte de otras unidades en territorio nacional.

Se trata por tanto de objetivos claros y, por el momento, a un precio asequible. Moscú justifica el apoyo a Al Assad en términos estrictamente pragmáticos y de mantenimiento del statu quo. El ministro de Asuntos Exteriores ruso lo planteaba así en una rueda de prensa en la sede de Naciones Unidas: “Sadam Hussein ahorcado ¿Es Irak un lugar mejor? Gadafi asesinado ante testigos ¿Es Libia un lugar mejor? Ahora estamos demonizando a Assad. ¿No somos capaces de aprender?”.

No es que la tradición del pensamiento estratégico norteamericano sea alérgica a este tipo de consideraciones. En su seno existe una corriente realista que conecta con este hilo argumental y que entre otros está representada por Henry Kissinger o Eliot Cohen. De hecho, la continuidad de las relaciones entre Washington y la monarquía saudí se explican en buena medida desde una perspectiva también pragmática. Sin embargo, la multitud de actores y la diversidad de puntos de vista que alimentan y condicionan el complejo proceso de toma de decisiones de la acción exterior norteamericana explican que la estrategia resultante acabe persiguiendo objetivos poco cohesionados, alejados de la realidad o simplemente contradictorios.

Incrementar la influencia rusa en Oriente Medio
Un segundo objetivo relacionado con el que acabamos de comentar consiste en reforzar el protagonismo de Rusia en una región de evidente interés estratégico. La intervención es propicia a ello por varias razones:
-Porque como acabamos de señalar envía el mensaje de que Moscú acude en ayuda de sus aliados en apuros. Una solidaridad que, por ejemplo, el régimen militar egipcio echó en falta por parte de Estados Unidos al inicio de las revueltas árabes. Por eso no es extraño que Al Sisi haya aplaudido la intervención militar rusa, al margen de que El Cairo se sitúe más bien la coalición liderada por Arabia Saudí que trata de contrapesar la extensión de la influencia de Irán en Oriente Medio. De hecho, es un paso más en el fortalecimiento de las relaciones entre el régimen actual egipcio y Moscú. Al Sisi ya ha visitado oficialmente Rusia en cuatro ocasiones y Putin fue el primer líder extranjero que acudió a verle tras llegar aquel al poder.
-Al mismo tiempo, Rusia se presenta con esta intervención como un garante del statu quo previo a las revueltas árabes. Una postura que también resulta atractiva a los regímenes amenazados por tales procesos de cambio.
-Por otra parte, la intervención altera los cálculos de otro país importen en la zona como es Israel, y no de una manera precisamente grata para los intereses judíos. Una de las grandes preocupaciones del gobierno israelí es que con motivo la guerra de Siria, Hizbollah se dote de armamento sofisticado que más tarde pueda utilizar contra Israel. También que el grupo chiita libanés establezca una base de operaciones en el sur de Siria que le permita hostigar las poblaciones cercanas a los altos del Golán. Hizbollah ya demostró ser una rival respetable en la guerra de Líbano de 2006. Una mejora de sus capacidades por la adquisición de misiles contra-carro, antibuque o tierra-tierra de mayor alcance pone en grave peligro la seguridad de Israel. La fuerza aérea israelí ya ha realizado al menos diez bombardeos quirúrgicos en territorio sirio contra convoyes de armas destinadas a Hizbollah. Pero la presencia de sistemas de defensa antiaéreos y de aviones de combate rusos operando en el país reduce seriamente el margen de maniobra israelí a la hora de repetir este tipo de actuaciones, varias de las cuales tuvieron lugar precisamente en el noroeste de Latakia, justo donde están operando los rusos. De hecho, a mediados de octubre Israel y las fuerzas rusas han puesto en marcha una hotline (una línea de comunicación directa) para facilitar el entendimiento ante eventuales incidencias. Por otra parte, Israel teme que un incremento de la presencia naval rusa en las proximidades de Siria también pueda afectar a las actividades de su marina de guerra en la zona.
 Y, por último, a Israel le inquieta que la nueva etapa en la relación de Moscú con algunos antiguos socios árabes –como por ejemplo Egipto, país que va a adquirir sistemas militares rusos– pueda iniciar una carrera de armamentos en la región, que recuerde a la de las décadas de 1960 y 1970.

Cuestionar el liderazgo regional, y como consecuencia global, de Estados Unidos.
La intervención rusa transmite también una imagen de firmeza y seguridad que contrasta con la desorientación que parece dominar la política norteamericana en la zona. El momento ha sido además oportuno: cancelación del programa de entrenamiento de rebeldes del Pentágono después de un estrepitoso fracaso, polémica por la valoración negativa de la Defense Intelligence Agency sobre la campaña aérea norteamericana contra el Daesh, y crisis de los refugiados en Europa. Todo ello genera dudas sobre la capacidad de Washington y abre una ventana de oportunidad a Moscú:
-Da la impresión –fundamentada– de que Estados Unidos carece de una estrategia coherente para remediar el desorden actual de Oriente Medio (al que contribuyó en buena medida con la guerra de Irak de 2003), en contraste con una estrategia más clara, posibilista y determinada por parte de Moscú.
-La intervención rusa desbarata también lo que pudiera quedar de dicha estrategia. Como ya se ha señalado, este verano tomó forma la idea de crear una no-fly-zone en territorio sirio controlado por los rebeldes y fronterizo con Turquía. Iba a servir de retaguardia estratégica desde la que lanzar la ofensiva final contra el régimen de Al Assad e iba a estar protegida por la fuerza aérea turca y norteamericana. Turquía no descartaba incluso el despliegue de unidades terrestres. Pero la presencia de los aviones de combate rusos en Siria ha zanjado la cuestión. ¿Quién se va a enfrentar a los cazabombarderos rusos si éstos deciden bombardear esa hipotética zona segura?
- La debilidad de la estrategia norteamericana guarda también relación con el deseo de Washington de reducir el peso de Oriente Medio en su agenda exterior. La Administración Obama pretende dirigir el foco de atención a Asia Pacífico. La conciencia de que Oriente Medio es –como apuntábamos líneas atrás– una región de conflictos intratables, donde cuanta más fuerza se aplica más resistencia se encuentra, unida a la menor dependencia energética de Estados Unidos, y por el contrario, la importancia creciente de Asia Pacífico y la necesidad de contrapesar a una China cada vez más
asertiva, explican la reorientación estratégica de la Casa Blanca. En este contexto, el acuerdo sobre el programa nuclear de Irán se puede interpretar como otro modo de reducir la implicación en la zona, pasando la carga del contrapeso de Irán a la coalición liderada por Arabia Saudí. Restablecido así el equilibrio de poder en la región (donde ni Turquía, ni Irán ni Arabia Saudí serán potencias hegemónicas, ni permitirán que ninguna de las otras lo sea), Estados Unidos podrá dedicar mayor ancho de banda diplomático y militar a Asia Pacífico como región más relevante del siglo XXI.
-Dicha reorientación de la política exterior norteamericana –mitad resultado de un cálculo estratégico, mitad motivada por la frustración– deja un nuevo espacio para la acción exterior de Moscú. Rusia se presenta como una alternativa a Washington pero sin asumir los compromisos ni la agenda maximalista de Estados Unidos. Con una inversión de recursos limitada Rusia eleva su perfil internacional y cuestiona el carácter de superpotencia de Estados Unidos.
-Al mismo tiempo, Rusia justifica su intervención militar como una acción legítima y legal, pues ciertamente las fuerzas rusas han llegado a Siria respondiendo a una petición formal del gobierno de Damasco. Por lo que además de asumir el rol de global player –alguien que cuenta en las crisis internacionales–, Moscú aparece como un actor atento a la legalidad. En contraste con intervenciones no tan respetuosas con el Derecho Internacional de Estados Unidos en la región (la guerra de Irak de 2003, los bombardeos contra grupos yihadistas en Siria, o los ataques con drones en Yemen). Por tanto, es una manera –imperfecta evidentemente– de lavar su imagen tras la ocupación de Crimea y
su intervención en el conflicto de Ucrania.
-Todo esto mejora además la valoración de Vladimir Putin ante su propia opinión pública. La restauración del poder perdido tras el derrumbamiento de la Unión Soviética constituye un elemento fundamental en la narrativa que legitima al presidente ruso. La entrada en escena de sus fuerzas armadas en Oriente Medio, unida a la desorientación y al repliegue de la política norteamericana, se pueden presentar fácilmente como una victoria política de un Moscú en ascenso frente a un agotado Washington. Si a ello añadimos el antiamericanismo que transmiten los medios de comunicación rusos –que en el caso de RT se hace eco incluso de teorías conspiratorias–, el resultado en términos
de imagen es sencillo de intuir.
-Por último, la intervención rusa también permite poner a prueba la cohesión de la Alianza Atlántica a la hora de defender a Turquía. Las fuerzas rusas desplegadas en Siria no han dudado en tensar la situación. Sus aviones han violado el espacio aéreo turco, han iluminado con sus radares a los cazas de Ankara y han interceptado –sin derribarlos– drones norteamericanos mientras sobrevolaban Siria. Mientras tanto Alemania ha retirado las baterías de misiles antiaéreos Patriot, según anunció en agosto pasado antes del despliegue ruso, pero sin cambiar la decisión tras él. Las incursiones en
Turquía han obligado a que la OTAN organizara un encuentro ministerial desde el que se pidió a Rusia que “cesara y desistiera” de continuar con ese tipo de conductas sobre espacio aéreo aliado. Pero más allá de las palabras la firmeza de la Alianza está todavía por demostrar. Al igual que Estados Unidos, los gobiernos de Europa Occidental tampoco desean verse atrapados en la pesadilla geopolítica de Oriente Medio.
La solidaridad aliada hacia Turquía entraña un coste político adicional que Moscú puede elevar con provocaciones calculadas. Y a ello se añade la ambigüedad del compromiso turco con la OTAN durante los últimos años. El gobierno de Tayyip Erdogan ha mantenido una actitud ambivalente en la lucha contra el Estado Islámico –de hecho, a día de hoy sigue priorizando el bombardeo de los kurdos que combaten al Daesh, antes que al propio Daesh– y ha aceptado lucrativos proyectos energéticos con Rusia, al margen de las sanciones impuestas por el resto de aliados con motivo del conflicto de Ucrania.

Contener al Daesh y combatir a los grupos yihadistas fuera del territorio ruso

Otra oportunidad que ofrece la intervención militar rusa en Siria es combatir la amenaza yihadista –que también afecta gravemente a Moscú– de manera preventiva y lejos del territorio nacional. Es una ventaja menor, pues como ya hemos señalado, los bombardeos rusos se están concentrando mayoritariamente en los grupos rebeldes y no tanto en el Daesh. Pero a pesar de ello es otro aspecto que conviene tener en cuenta por dos razones:
-La acción antiterrorista rusa en el Cáucaso no ha erradicado por completo el yihadismo pero sí lo ha fragmentado. Entre otros medios con la eliminación de sus líderes: Doku Umarov en marzo de 2014 y sus sucesores Aliaskhab Kebekov y Mohamed Suleimanov a lo largo de 2015. Por el momento ha abortado la consolidación efectiva del autoproclamado Emirato del Cáucaso, que a largo plazo podría haberse convertido en una cabeza de puente del Daesh dentro de la propia Rusia (algunas facciones del emirato han jurado fidelidad al Califato). Evitar que el régimen de Al Assad colapse y que el Daesh y otros grupos yihadistas se hagan fuertes en Siria es otro modo de prevenir la inserción del Estado Islámico en territorio ruso.
-Al mismo tiempo, un número importante de yihadistas ha marchado de Rusia al Daesh en Siria/Irak. Según Sergei Smirnov, subdirector del Servicio Federal de Seguridad (FSB), aproximadamente dos mil cuatrocientos nacionales rusos se han unido al Daesh en Siria e Irak. Y ciertamente el Daesh ha alentado su reclutamiento en internet, entre otros medios con la revista Istok, escrita en ruso. Aunque por el momento los aviones de Moscú no estén centrando su atención en el Estado Islámico –como decimos, ya lo están haciendo los de la coalición liderada por Estados Unidos–, prevenir que Al Assad caiga impide que el Daesh se haga más fuerte.

RIESGOS PARA RUSIA A MEDIO Y LARGO PLAZO

Por el momento, la intervención militar es limitada y sus riesgos inmediatos controlados, asociados fundamentalmente al derribo o pérdida por accidente de alguna aeronave y a la captura o muerte de su tripulación. No obstante, existen algunos escenarios negativos de mayor calado a medio y largo plazo:
-El principal sería que el volumen y la naturaleza de la ayuda militar prestada hasta el momento no sea suficiente para evitar el colapso del régimen de Al Assad y, que una vez empeñado el prestigio de Moscú, se requiera una cantidad sustancialmente mayor de fuerzas, en especial terrestres. Si las cosas se tuercen, las piezas de artillería rusa y los treinta y cuatro aviones de combate actualmente desplegados, no van a marcar la diferencia. Habría que escalar. Por ahora las fuerzas leales al régimen han recobrado el ímpetu y la iniciativa. Están arrebatando territorios perdidos a los rebeldes y tienen
posibilidades de tomar el control total de Aleppo. Sin embargo, la historia militar está llena de situaciones que dan repentinamente la vuelta y que parecen imposibles hasta que suceden. Máxime en un conflicto tan prolongado como el sirio donde ninguno de los contendientes goza de una supremacía militar abrumadora.
-Un segundo escenario más probable consiste en que las fuerzas progubernamentales consoliden temporalmente las ganancias pero se vean abocadas de nuevo a una guerra de desgaste. Michael Kofman compara la embestida gubernamental a una especia de ofensiva de las Ardenas: ganar o convertirse en una fuerza agotada. Si después de la ofensiva conjunta, Moscú no es capaz de lograr un acuerdo político que ponga fin al conflicto, el compromiso militar ruso corre el riesgo de verse prolongado de manera indefinida. Según el presidente del comité de asuntos exteriores de la Duma, Alexi Pushkov, en Moscú se habla de una intervención militar de cuatro o cinco meses. Lo cual implica que transcurrido ese tiempo prevalezca la salida diplomática. Pero la insurgencia siria se encuentra lo suficientemente fragmentada y empeñada en la guerra como para hacer difícil un alto el fuego a corto plazo. Y tampoco es seguro que sus sponsors saudíes, turcos y norteamericanos vayan a darse por vencidos de manera inmediata. De hecho, la intervención rusa ha tenido como reacción un incremento de la ayuda militar a los rebeldes (por ejemplo, Arabia Saudí ha enviado cientos de misiles contra-carro para frenar a los carros y blindados del régimen). Y es previsible que dichas potencias reajusten sus estrategias para arrebatar la iniciativa a los rusos. Las fuerzas pro Al Assad cuentan con una ventana de oportunidad que puede cerrarse en cuestión de meses.
-A cualquiera de estos dos escenarios hay que añadir el hecho de que la economía rusa se encuentra en un periodo de recesión. De momento, no supone un problema grave pues el despliegue militar es reducido. Pero la limitación de recursos restaría margen de maniobra a Moscú en caso de que el desarrollo de los acontecimientos exija un compromiso material mayor. Es un talón de Aquiles que los adversarios estratégicos de Rusia en la región (Estados Unidos, Arabia Saudí, Turquía y, en menor medida, aliados europeos como Francia o Reino Unido) pueden emplear para reducir mediante el
bloodletting la asertividad rusa en Oriente Medio y, de paso, en otros escenarios como Europa del Este o Asia Central. Al iniciarse la campaña de bombardeos, Putin advirtió que no iba a permitir la caída del régimen de Al Assad y que aquel que pretendiera seguir apoyando a los rebeldes debería prepararse para una lucha prolongada. Lo mismo pueden decir Estados Unidos y los saudíes en sentido inverso.
-Conviene no perder de vista que a pesar de sus innegables fracasos en el mundo árabe, Washington sigue manteniendo relaciones estrechas con la mayoría de los países de la región (Arabia Saudí, Turquía, Israel, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Jordania, Kuwait y Bahrein). De momento, la Casa Blanca se ha mantenido a la defensiva pero en caso de reelaborar una estrategia sólida dispone de poder suficiente para complicar la política rusa a largo plazo. También Arabia Saudí y otros países de la zona cuentan con recursos y relaciones en la zona como para alterar los cálculos militares de Moscú.
-Por último, al bombardear a los rebeldes, Rusia se sitúa abiertamente en el bando opuesto al islam sunní. Y este no es un detalle menor. En el implacable conflicto sirio las fuerzas progubernamentales han utilizado armas químicas contra su propia población y la han bombardeado con barriles llenos de explosivos y metralla, causando miles de víctimas civiles. Las imágenes de esas matanzas han sido un tema habitual de las cadenas televisivas del mundo árabe. Aunque las élites políticas y militares egipcias hayan aplaudido la intervención rusa, la gente de a pie considera que Al Assad y sus aliados chíes son una hueste de matones sanguinarios.
Hasta ahora Rusia había mantenido un perfil relativamente bajo en el apoyo diplomático y logístico-militar al régimen sirio. Los bombardeos rusos han puesto fin a esa discreción, y ello incrementa el riesgo de acciones terroristas contra intereses rusos dentro y fuera de su territorio. El yihadismo con epicentro en el Cáucaso ya ha demostrado en numerosas ocasiones que Rusia no es inmune a los ataques terroristas. Recordemos por ejemplo los atentados suicidas en Volgogrado en octubre y diciembre de 2013, uno de los muchos ocurridos en Rusia en los últimos años. En términos de pérdida de vidas humanas, el riesgo principal para Rusia no es que caiga algunos de sus pilotos en Siria, sino un atentado con decenas de muertos en Moscú o en cualquier otra ciudad del país.

CONCLUSIÓN: IMPLICACIONES DE LA INTERVENCIÓN RUSA SOBRE EL FUTURO DEL CONFLICTO SIRIO

En el corto plazo la consecuencia más inmediata de la intervención militar rusa será la continuidad del régimen sirio, aliado de Moscú y de Teherán. La guerra de Siria no iba a finalizar con una eventual caída del régimen. A su hipotético colapso le habría seguido la lucha entre las propias facciones rebeldes, y entre éstas y el Daesh. Pero ni siquiera ese escenario de derrumbe total resulta ahora cercano ni probable.

El enquistamiento del conflicto, con más de cuatro años de duración sin que se vislumbre una victoria militar definitiva de ninguna de las partes. Y la tragedia humana que se deriva de él, con más de doscientos mil muertos, y la extensión de sus efectos –en especial, los millones de refugiados que está provocando– apuntan a una solución negociada en el medio plazo.

La intervención militar de Moscú pretende forzar la solución diplomática al presentar como inevitable la continuidad del régimen. Moscú quiere además eliminar las opciones de Estados Unidos y del bando saudí en Siria debilitando militarmente a los rebeldes y revertiendo sus ganancias territoriales. Si tenemos en cuenta que el interés de Washington en Siria es secundario y que los saudíes se están desgastando en Yemen, cobra sentido el escenario de un acuerdo entre las grandes potencias de fuera y dentro de la región. Un acuerdo que declarará un alto el fuego –seguramente imperfecto– entre las partes contendientes, con excepción del Daesh, y el inicio de un proceso de paz que quizás reconozca cierto tipo de autogobierno a las zonas bajo control de los rebeldes, sin una
desmembración oficial de Siria.

Al mismo tiempo, hay dos factores que también pueden favorecer la solución diplomática.
El primero es el respaldo al plan ruso de las principales potencias europeas. Ya antes del inicio de los bombardeos la canciller alemana, Angela Merkel, y el primer ministro italiano, Matteo Renzi, declararon en momentos diferentes que Rusia tenía que ser parte de la solución del conflicto sirio. La crisis migratoria ocupa uno de los primeros puestos de la agenda política de la Unión Europea y los líderes europeos dudan de la capacidad de Washington para poner fin a la guerra. De ahí que la intervención militar rusa, seguida de un plan de paz, pueda recabar el apoyo de los principales países europeos, y que éstos a su vez influyan sobre la diplomacia norteamericana para que acepte los términos del acuerdo.

El segundo factor que puede facilitar este escenario es que Moscú obligue a Al Assad a abandonar el país –en cuyo caso es de suponer que se instalaría en la propia Rusia. La debilidad militar del régimen sirio le ha hecho perder el estatus de aliado autónomo para pasar al de Estado cliente de Rusia y de Irán. La marcha de Al Assad, a pesar de que continúe el régimen sostenido por Moscú y Teherán, es un modo de que Estados Unidos y sus aliados turcos, saudíes, jordanos, etc. salven la cara ante un eventual acuerdo. Este escenario de fin negociado del conflicto entraña una consecuencia que podría afectar a España y a sus Fuerzas Armadas. Muy probablemente sería necesario el despliegue de una fuerza multinacional de Naciones Unidas que supervisara el alto el fuego, hiciera de
interposición entre las partes, y apoyara y protegiera el peace bulding. Las fuerzas rusas podrían participar en ella, al igual que las de los aliados de Estados Unidos, incluyendo algunos países europeos. De tener lugar, sería sin duda una misión arriesgada por la elevada presencia de actores yihadistas fuertemente armados y con una dilatada experiencia en combate. A los yihadistas se unirían además los rebeldes descontentos con el fin negociado del conflicto.

Sin embargo, otro escenario alternativo, y no descartable, es la prolongación del conflicto durante años. Un conflicto internacionalizado en el que Estados Unidos y sus aliados del Golfo sigan apoyando logísticamente a los rebeldes para recuperar la iniciativa estratégica y desgastar de manera indirecta y sostenida a sus respectivos grandes rivales: Rusia e Irán. La eventual marcha de Al Assad no soluciona el problema de fondo. Lo que queda del régimen sirio se ha convertido en una plataforma desde la que se seguirá expandiendo la influencia iraní en el Levante, protegida de momento por las fuerzas armadas rusas. Y este no es un resultado que vaya a satisfacer a Riad. Para entender el conflicto sirio es necesario ampliar la imagen al conflicto regional por delegación que a día de hoy enfrenta a las principales potencias de Oriente Medio. Eso explica que Arabia Saudí se oponga a que Irán forme parte de los países que negocien la solución diplomática a la guerra de Siria. Así lo ha mantenido de nuevo en la reunión de ministros de asuntos exteriores celebrada en Viena el 23 de octubre, en la que participaron los representantes de Estados Unidos, Rusia, Turquía y Arabia Saudí.

Es difícil saber cuál de los dos escenarios se acabará materializando. Las elecciones presidenciales de 2016 en Estados Unidos son otra variable que influirá en la estrategia norteamericana y muy probablemente lo hagan bloqueando cualquier salida que pueda ser interpretada como una victoria de Moscú. Lo cual conduciría hacia un escenario de acuerdo sin vencedores ni vencidos (la marcha de Al Assad podría favorecer esta impresión), o como alternativa, al escenario de prolongación del conflicto y continuidad del apoyo norteamericano a los rebeldes.

Por el momento, quien se sigue beneficiando de la situación es el Daesh. Aunque en las proximidades de Aleppo las fuerzas pro Al Assad se están enfrentando al Estado Islámico, en términos generales el recrudecimiento de los combates entre las fuerzas progubernamentales y los rebeldes resta fuelle a la lucha contra el Daesh, y éste, mes tras mes, afianza su proyecto político en los territorios sometidos a su control.

Fuente: http://www.ugr.es/~jjordan/intervencion-rusia-siria.pdf
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